【正文】 現(xiàn)象，工作不能開展就會 出大事 。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導短期行為嚴重。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導考慮問題往往從政績出發(fā)，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧地方條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧、大興土木，完成所謂的 政績工程 、 形象工程 ，以致債臺高筑。數(shù)年前出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的舊思路，在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的號召下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目舉債上項目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但卻由于人才、信息、技術(shù)、管理、銷售、市場變化等原因，致使不少投資失敗。因此，在國家實行農(nóng)村稅費改革以來，隨著收費的控制和農(nóng)民負擔的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能又沒有相應(yīng)地進行改革，減負規(guī)模相應(yīng)地體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的減少，就造成了近幾年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)日益突出的現(xiàn)實，收支矛盾增大。另外，稅務(wù)往往從完成收入任務(wù)指標出發(fā)，當年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年 留有余地 ，隨意性大，造成人為的稅收流 失。調(diào)查中一鄉(xiāng)鎮(zhèn)介紹，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的轉(zhuǎn)移支付有 500 多萬元，但被縣級財政截流后實際到位不足 200 萬元。財政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。另外，每年各級財政收入都有硬性任務(wù)指標，從而使 分稅制 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級就變相成為了 包稅制 。從調(diào)查情況看，財政負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就更大。尤為嚴重的是，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負債的狀況仍在繼續(xù)惡化：一方面，捉襟見肘的財政平衡不了剛性支出，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度舉債，不良信譽更使新的債務(wù)成本提高；另一方面，老債務(wù)不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉(zhuǎn)為本金， 雪球 越滾越大，陷入惡性循環(huán)。 2 一、調(diào)查的基本情況 本次調(diào)查采用分層抽樣方法，全市按鄉(xiāng)鎮(zhèn) GDP 總量排序分層后，共抽取 33 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本進行調(diào)查。 （注：通過案例反映我國決策現(xiàn)狀和所存在的問題。所選案例僅代表原作者個人觀點，供課堂教學討論使用） 目 錄 （幫農(nóng)民朋友算筆帳 —— 江西農(nóng)民減負政策手冊的命運 — — 見復印資料） 求解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 —— 永州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政情況調(diào)查分析 高等教育的“錢”“才”抉擇 —— 資助高校 貧 困生的政策措施 與實施效果 拆遷十年悲喜劇 —— 政府與百姓相爭誰得利 保衛(wèi)都江堰 —— 世界遺產(chǎn)保護管理體制和運行機制 改革 管理創(chuàng)新 實踐科學發(fā)展觀 —— 建設(shè)現(xiàn)代化金陽新區(qū)的 跨越式發(fā)展 公共利益與民主管理 —— 中國第一座農(nóng)民城 ： 龍港 多目標決策的利弊權(quán)衡 —— 圓明園“防滲工程” 高素質(zhì)管理人才與科學決策 —— 中集集團的輝煌業(yè)績 案例分析目的 —— 研討重點 （農(nóng)民減負 —— 滿足對象需求，初等方法的運用） 讀懂調(diào)研報告，學會調(diào) 研方法，收集整理決策信息 目標權(quán)衡、規(guī)劃 決策論、博弈論思想方法的應(yīng)用 特定事物項目的管理 發(fā)展戰(zhàn)略管理與創(chuàng)新 管理實踐的提煉和新觀念、理論關(guān)注點 目標排序、科學決策程序規(guī)則和系統(tǒng)優(yōu)化 機制設(shè)計，管理綜合案例 求解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 —— 永州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政情況調(diào)查分析 上 面 千 條 線 ， 下 面 一 根 針 。從調(diào)查的 33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況看：平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄 32 個村；平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn) 萬人；平均在編人數(shù) 88 人，最多的有 197 人，最少的為 25人；總計負債 8859 萬元，其中 2021 年負債 2360 萬元；調(diào)查的 33 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債 268 萬元，最多負債達 1270 萬元；有負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為 23 個，覆蓋面為 70%。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債形成的原因 （一）經(jīng)濟不發(fā)達及財稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境 經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基礎(chǔ)原 因。 分稅制 不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源。財政收入任務(wù)往往是層層分解，限期上解，一些縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行完不成財政收入則 一票否決 ，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成很大壓力，迫使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了首先保證上解任務(wù)完成而使本級財政難以自求平衡， 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不采取舉債方式 買稅 、 挖稅 和 墊稅 完成任務(wù)，日積月累，造成基層財政負債越來越大。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達到均等。轉(zhuǎn)移支付不能足額到位，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。稅收權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的能力。由于行政體制改革未能配套進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)照樣臃腫，困難也必然就 水落石出 ，形成了近年來一些鄉(xiāng) 鎮(zhèn)負債有增無減的現(xiàn)象。還有不少地方片面理解扶持企業(yè)發(fā)展，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面為企業(yè)貸款擔保，企業(yè)不景氣，政府也落得個債務(wù)纏身。這種不負責任的作法不但得不到批評，反而成為一些人官場升遷的 捷徑 ?，F(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約。調(diào)查中一鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記坦率地說： 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的主要工作就是保運轉(zhuǎn)、保不出 39。 廟小僧眾 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負。一個調(diào)查的山區(qū)鄉(xiāng)，人口僅有 5500 多人，但鄉(xiāng)政府在編和不編人員卻達 58 人，再加上學校、醫(yī)院、法律服務(wù)所、經(jīng)管站、水利站、文化站、獸醫(yī)站等 七站八所 人員一百多人，平均 35 個人就要供養(yǎng)一個吃 皇糧 的。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財政所崗位職責不清，財務(wù)管理松散，支出缺乏預算約束，隨意 性強。 三、龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的危害 龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 債務(wù)造成了諸多負面影響： 影響了基層政府的正常運轉(zhuǎn)，增加了政府財政的風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額負債如果不能及時有效解決的話，必然會牽連上級財政，成為引發(fā)整體性財政 風險的一個重要因素，危及政府信譽，造成極其不良的影響。我們認為如果導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進行的農(nóng)村稅費改革效果將大打 折扣，其戰(zhàn)果很難持久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，初看起來只是一般性的經(jīng)濟問題，但它的負面影響遠遠超出了經(jīng)濟范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題由來已久，原因復雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒有切實可行的具體措施、沒有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問題。在行政機構(gòu)過分沉重的情況下，靠簡單的 修補 措施顯然是不可能有效減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔的，應(yīng)下決心從制度上采取根本性的辦法。世界上絕大多數(shù)規(guī)模較大的國家都是三級政府的框架設(shè)置，而我國目前的五級政府架構(gòu)，在世界上是最多的。從現(xiàn)實情況來看，隨著土地承包 的逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育和公安等職能的上劃縣級，鄉(xiāng)級政府職能所剩不多，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)的 4 條件已經(jīng)成熟。減少行政機構(gòu)設(shè)置是未來政府職能轉(zhuǎn)換、減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔、緩解財政困境的必由之路。從現(xiàn)實情況來看，領(lǐng)導的重視是解決問題的先決條件之一。目前一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解措施是值得借鑒的。金融部門也可以考慮在適當條件下通過停息掛賬、免除部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面給予支持。另外要杜絕非規(guī)范的負擔轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，盡量減少對基層政府搞不切實際的 升級達標 活動。大力壓縮財政供養(yǎng)人口，減輕財政負擔，是迫在眉睫的事情。這將為優(yōu)化鄉(xiāng)