【正文】 有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要；此外，高流動性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有農(nóng)民工對現(xiàn)行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔(dān)心推進農(nóng)民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工(如門檻高、難轉(zhuǎn)移等)方面的問題。按照《工傷保險條例》規(guī)定，各類用人單位都應(yīng)為其員工參加工傷保險，因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工依法都是工傷保險的覆蓋對象，在制度上、待遇上農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。從全國范圍看，大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加醫(yī)療保險。如深圳市規(guī)定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1％繳費，單獨建立外來工住院醫(yī)療保險。在醫(yī)療保險政策上，國家允許農(nóng)民工與其他城鎮(zhèn)勞動者同樣參加基本醫(yī)療保險，并享受基本醫(yī)療保險待遇。單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業(yè)保險費，即由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，向其支付一次性生活補助金。近年來，部分已參加農(nóng)保的本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工已經(jīng)并且正在由農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。農(nóng)民工專項保險費率相對較低，基金封閉管理，在當?shù)赝菩邢鄬Ρ容^順利。**市要求凡用人單位使用的外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員，都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業(yè)人員由單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由自己繳納)。但農(nóng)民工參保率仍然很低，到2003年末全省實際參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工約150萬人，不到農(nóng)民工總數(shù)的20％。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達到20％左右?？梢哉f，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，這部分人員參加各險種的通道是敞開的。農(nóng)民工總量一直保持不斷擴大的趨勢，從農(nóng)民工就業(yè)類型看，有的屬于正規(guī)就業(yè)，相當部分已成為企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)骨干，這些農(nóng)民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)公共服務(wù)系統(tǒng)仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業(yè)，工作極不穩(wěn)定，隨時可能返鄉(xiāng)。妥善解決農(nóng)民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農(nóng)”問題，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和構(gòu)建和諧社會的政治任務(wù)。為促進對農(nóng)民工社會保障問題的認識，人力資源和社會保障農(nóng)民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題調(diào)研報告。該報告以翔實的數(shù)據(jù)和權(quán)威的論證描述了農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀，以及各種導(dǎo)致農(nóng)民工參保難的主要原因，并對其進行了透徹分析。農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀(一)背景目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。從就業(yè)的行業(yè)分布看，據(jù)原勞動和社會保障部統(tǒng)計，在第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)民工占全部從業(yè)人員的58％，其中在加工制造業(yè)中占68％，在建筑業(yè)中接近80％；第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占到52％以上。(三)農(nóng)民工參保率普遍偏低。農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的形式主要有以下3種：一是進入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。不僅參保率低，并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。除外地施工企業(yè)外，％，費基為上年度該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養(yǎng)老補貼，總費率負擔(dān)僅為城鎮(zhèn)職工的l／4。三是參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。山西省也于今年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工納入了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的城鎮(zhèn)職工則進入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度。補助的辦法和標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。按照1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，可以參加基本醫(yī)療保險。目前，已有近100萬外來工參保。平均參保率為10％左右。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1％左右(不同行業(yè)因工傷保險費使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度即工傷風(fēng)險程度不同而確定的行業(yè)基準費率有所不同，分為0．5％、1％、2％三類)，由用人單位繳納，農(nóng)民工個人不繳費。目前，農(nóng)民工基本未參加生育保險。(一)農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導(dǎo)致參保困難在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定工作。(二)農(nóng)民工、用人單位和地方政府各有顧慮農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔(dān)心。這實際反映出農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度的不了解和不信任。(三)社保制度門檻高、轉(zhuǎn)移難，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益難以保障現(xiàn)行制度主要是針對城市原國企職工設(shè)計的，明顯不適合農(nóng)民工。據(jù)原勞動和社會保障部抽樣調(diào)查，％，％，％。養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位(多為縣市級統(tǒng)籌)內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險個人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍，農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移困難。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會保障的對等權(quán)益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。將農(nóng)民工納入社會保障體系，一方面是由社會保障的公平屬性所決定的。但城鎮(zhèn)人口自然增長遠達不到這個水平，需要大量吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，而農(nóng)民工是最有可能成為城鎮(zhèn)人口的潛在人群。從現(xiàn)階段保持我國國際競爭力的角度看，許多用人單位主要通過壓低勞動成本(降低工資，減少社會保險費用等)參與國際競爭。目前，農(nóng)民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關(guān)系。，堅持低標準準入。由于工資水平低，農(nóng)民工支付基本生活費用后，節(jié)余的工資收入再去支付建房、子女上學(xué)、贍養(yǎng)老人等急迫支出后，往往所剩無幾，因而本人參加社會保險的能力十分有限。在越來越多的農(nóng)民工脫離土地的情況下，他們在年老或生病后面臨喪失生活來源的風(fēng)險，也面臨工傷、職業(yè)病以及其他疾病等風(fēng)險，與其他職工同樣需要規(guī)避各種職業(yè)和社會風(fēng)險。因此，應(yīng)優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險問題。再次，必須逐步解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。這就給社會養(yǎng)老保險制度提供了必要的積累時間。從建設(shè)和諧社會的角度出發(fā)，也有必要對農(nóng)民工提供臨時或應(yīng)急性的救助。但缺點是，費率高，用人單位和農(nóng)民工難以接受；轉(zhuǎn)移困難，難以適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的需要；制度的透明度低，農(nóng)民工很難知道自己有多少權(quán)益，未來能享受多少待遇；農(nóng)民工參保后待遇享受問題難以解決；由于農(nóng)民工繳費基數(shù)低，一旦大量農(nóng)民工集中選擇繳費滿15年享受待遇，則難保持基金長期平衡，政府財政要為此承擔(dān)較大的責(zé)任。農(nóng)民工目前已占產(chǎn)業(yè)工人隊伍的一半以上，今后還會進一步增多。四是不利于農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。鑒此，農(nóng)民工社會保險制度選擇應(yīng)充分考慮其群體細分情況，根據(jù)亞群體的不同就業(yè)狀況選擇相應(yīng)的保障制度。對此，現(xiàn)行制度又有其優(yōu)勢。(三)農(nóng)民工社會保障目標。(3)提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。(4)降低社會保險繳費水平。養(yǎng)老保險為可方便轉(zhuǎn)移和攜帶保險關(guān)系的個人賬戶制度，以便進可向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度靠攏，退可向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移；工傷保險進入現(xiàn)行制度；醫(yī)療保險則在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本制度框架內(nèi)適當變通，只參加住院保險，采取低費率、雇主繳費、保當期的辦法予以解決。達到規(guī)定的最低繳費年限的，按城保計發(fā)辦法享受養(yǎng)老保險待遇。政策建議做好農(nóng)民工社會保障工作，既要從一部分農(nóng)民工流動就業(yè)的現(xiàn)實出發(fā)，建立過渡性的保障制度；又要考慮越來越多農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的需要，完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度；還要從農(nóng)民工接續(xù)社會保險關(guān)系的需要出發(fā)，建立農(nóng)村社會保障體系。要強化工傷預(yù)防工作，探索適合我國國情的工傷預(yù)防工作模式和工作機制，從源頭上遏制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。如本人不愿或無能力在城市治療的，應(yīng)制定相應(yīng)的措施，將大病醫(yī)療保險關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療。實行低費率。在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費的，個人賬戶和保險權(quán)益只接不轉(zhuǎn)，也不允許退保?；鹪瓌t上集中到省區(qū)市或副省級城市管理。用人單位要依法為農(nóng)民工繳納社會保險費。(五)進一步改革和完善社會保險制度。達到最低領(lǐng)養(yǎng)老金年齡時本人達到最低繳費年限的，應(yīng)同等享受養(yǎng)老保險金；達不到該年限的，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會保險的，將個人賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地農(nóng)保機構(gòu)，按農(nóng)保制度規(guī)定享受待遇，未建立農(nóng)保制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。，逐步建立全國統(tǒng)籌。隨著農(nóng)村人口老齡化和工業(yè)化、城市化進程的加快，農(nóng)民養(yǎng)老和其他社會保障問題日漸突出，迫切需要構(gòu)建與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。一是通過政府和有關(guān)民間機構(gòu)維護農(nóng)民工權(quán)益，開展針對農(nóng)民工的法律援助；二是對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農(nóng)民工，由當?shù)孛裾块T給予臨時性的應(yīng)急援助。全文分五部分：第一部分，是本文的鋪墊，說明造成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移原因。第三部分，論述了農(nóng)民工社會保障缺失的原因。第五部分，著重闡明：政府應(yīng)當通過制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題。龐大的農(nóng)民工勞動力隊伍，為城市的建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態(tài)度卻是“接納貢獻性”和“排斥參與性”的雙重態(tài)度。二、農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀對于“農(nóng)民工”，許多學(xué)者給出了定義?！备爬ǖ貋碚f，關(guān)于農(nóng)民工的定義有三層含義：第一，從事非農(nóng)職業(yè)；第二，持有“農(nóng)業(yè)戶口”；第三，所從事職業(yè)的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。農(nóng)民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應(yīng)的城市居民身份，他們是工作在城市中的農(nóng)民。第三，進城的農(nóng)民工由于種種限制多在非正規(guī)部門工作，即使是在正規(guī)部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業(yè)的風(fēng)險相當大。（二）醫(yī)療保障的缺失。農(nóng)民工 生病之后，%的人花錢看病，與這個數(shù)額形成鮮明反差的是，不足醫(yī)療費的1/12（附錄3）。這種情況導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常處于貧困線的上下掙扎。筆者所在的蘭州市近期就發(fā)生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 ，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題由此可見一斑。除此之外，農(nóng)民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮(zhèn)居民有著很大差距。（一）戶籍原因。但是隨著改革開放和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場的形成，這個二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物已經(jīng)越來越成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。戶籍制度對農(nóng)民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。一方面，農(nóng)民工進城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。（二）立法原因。《勞動法》頒布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導(dǎo)致執(zhí)行過程中究竟是否將農(nóng)民工作為單位職工出現(xiàn)了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農(nóng)民工排除在單位職工之外，導(dǎo)致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內(nèi)。首先，這些規(guī)定在內(nèi)容方面都還不是十分完善，雖然規(guī)定農(nóng)民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農(nóng)民工和其他職工享受同等數(shù)量和水平的社會保障服務(wù)還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關(guān)于農(nóng)民工社會保障的標準不一致，而農(nóng)民工又是一個流動性很強的群體，這就為農(nóng)民工社會保障服務(wù)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移造成了障礙。首先參加社會保障的意識上的原因。其次是經(jīng)濟 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業(yè)保險辦法》，上海市頒布了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負擔(dān)，所以生活拮據(jù)。以醫(yī)療為例，進城的農(nóng)民工多是農(nóng)村里的青壯年勞動力，他們認為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現(xiàn)的突發(fā)性狀況。四、完善農(nóng)民工社會保障的政策建議從上述討論可以看出，造成農(nóng)民工社會保障缺失的原因是多方面的。要改善農(nóng)民工的 社會保障狀況，首先要對我國現(xiàn)行的戶籍制度進行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉(xiāng)差別。第一，放松管制，讓“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻降低。第二，政府在放松對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。1當然，也應(yīng)當看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻，還有利于城鄉(xiāng)一元勞動力市場的形成，根據(jù)勞動經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論，進而有利而就。另一方面，改革必然會觸動既得利益團體，因此政府在改革過程中應(yīng)當注意協(xié)調(diào)，使戶籍制度的改革能夠順利進行。健全的法規(guī)制度不僅確定了各種措施的行為規(guī)范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。這樣做的好處是：第一，全國性的法律法規(guī)效力層次高，適用范圍廣。但是也應(yīng)當看到，我國各地經(jīng)濟水平發(fā)展不平衡，各地的收入水平和消費水平還有較大差距，如果在各地區(qū)適用同樣的保險賠付標準也是不合理的。這樣也能夠避免可能出現(xiàn)的發(fā)達地區(qū)社會保障負擔(dān)惡性增加的狀況。以制度保證社會保障的實施只能解決一些客觀的問題，而提高農(nóng)民工自我保護的意識，幫助他們樹立參加社會保障的意識則是從農(nóng)民 工的主觀上推動他們社會保障體系的完善。另外，政府還可根據(jù)農(nóng)民工進城務(wù)工多是從事體力勞動等簡單勞動的特點，采取在農(nóng)民工比較集中的地區(qū)，如建筑工地、勞動力市場等的周圍樹立公益廣告牌的輔助措施。農(nóng)民工是城市中的弱勢群體，但也是一個很大的集體。政府應(yīng)當通過制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題，保證他們的權(quán)益受到法律和相關(guān)制度的保護，使他們平等地獲得城市職工所能獲得的社會保障服務(wù)。他們?yōu)槌鞘械姆睒s發(fā)展做出了巨大的貢獻，但由于長期以來在計劃經(jīng)濟體制下所形成的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”及其固有的經(jīng)濟社會制度，就使得農(nóng)民工游離于城市和農(nóng)村之間。一項調(diào)查結(jié)果表明，到2003年底，中國農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、%、%、%、%%。許多地方政府也根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定出臺一些有關(guān)農(nóng)民工社會保障的政策法規(guī)。從主觀方面來看，首先，政府為促進經(jīng)濟發(fā)展在一定程度上忽視了對農(nóng)民工的保護，同時一些政府搞農(nóng)民工的社會保障沒有從農(nóng)民工的真正需要出發(fā)，而是為了完成上級政府的規(guī)定，層層向企業(yè)安排，許多地方政府把養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險“捆綁”推行，由于農(nóng)民工的繳費能力較低，導(dǎo)致參保率較低。其次，農(nóng)民工作為一個