【正文】 失業(yè)保險制度【關(guān)鍵詞】金融危機；失業(yè)保險制度；法律現(xiàn)狀；問題與對策愈演愈烈的美國次貸危機，使得眾多金融機構(gòu)和中小企業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失隨著次貸危機向全球金融市場蔓延，受經(jīng)濟放緩波及的國家和地區(qū)越來越廣，甚至有些國家瀕臨破產(chǎn)，全球失業(yè)人數(shù)激增國際勞工組織以新的預(yù)測為基礎(chǔ)估算，也是10年來全球失業(yè)人數(shù)首次突破2億人[1]法國2009年9月底法國失業(yè)人數(shù)為2574900人，較8月底增加21600人；延續(xù)了長達一年的失業(yè)人數(shù)上升趨勢數(shù)據(jù)顯示，%.[2]而在我國勞務(wù)輸出大省四川，截至2008年11月18日，受金融危機企業(yè)倒閉或減員影響返鄉(xiāng)的農(nóng)民工已達28萬余人[3]面對金融危機導(dǎo)致沿海地區(qū)務(wù)工人員大批返鄉(xiāng)的問題，各地政府紛紛采取積極就業(yè)措施，穩(wěn)定就業(yè)形勢中國就業(yè)形勢已十分嚴(yán)峻中國社科院近日發(fā)布報告稱，%，2009年610萬名大學(xué)畢業(yè)生中就業(yè)困難的比例可能占到四分之一在全球金融危機重壓之下，2008年中國已有67萬家小企業(yè)被迫關(guān)門，約有670萬就業(yè)崗位蒸發(fā)，失業(yè)人數(shù)遠(yuǎn)高于官方統(tǒng)計的830萬[4]由次貸危機所導(dǎo)致的失業(yè)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，隨著我國就業(yè)形勢的日益嚴(yán)峻和失業(yè)人數(shù)的劇增，加之我國失業(yè)保險法律法規(guī)并不完善，我國失業(yè)保險制度并沒有發(fā)揮真正的作用，失業(yè)保險本身具有保障失業(yè)人員基本生活和促進再就業(yè)的雙重功能在目前就業(yè)形勢不容樂觀的條件下，盡快完善我國失業(yè)保險制度顯得更為重要一、我國失業(yè)保險立法現(xiàn)狀失業(yè)是指具有勞動能力并有勞動意愿的勞動者得不到勞動機會或者就業(yè)后又失去工作的狀態(tài)[5]失業(yè)保險是由國家確定的一種社會保障制度，是社會保險制度的重要組成部分通過實施失業(yè)保險可以對暫時不能實現(xiàn)就業(yè)的勞動者給予經(jīng)濟上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業(yè)服務(wù)，把失業(yè)造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會就業(yè)壓力發(fā)展和完善我國的失業(yè)保險制度，對分擔(dān)失業(yè)風(fēng)險，解決失業(yè)問題具有十分重要的作用我國的失業(yè)保險立法逐步完善，失業(yè)保險的覆蓋范圍也逐步擴大隨著我國經(jīng)濟體制改革的全面深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，1986年國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這一規(guī)定標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度正式建立[6]但該規(guī)定僅限于國營企業(yè)，其適用范圍主要包括宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工、企業(yè)終止解除勞動合同的工人和企業(yè)辭退的職工等四類人員1993年國務(wù)院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，其適用范圍從原來的四類人員擴大到七類九種人員，即：撤消和解散企業(yè)的職工，停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡的職工，企業(yè)辭退、除名或開除的職工，宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工，依照法律、法規(guī)規(guī)定或按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定享受失業(yè)保險的其他職工實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工也納入失業(yè)保險范圍1999年勞動和社會保障部頒布了《關(guān)于事業(yè)單位參加失業(yè)保險有關(guān)問題的通知》，要求事業(yè)單位在單位所在地進行社會保險登記，按時申報并足額繳納失業(yè)保險費1999年國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》，該條例的實施標(biāo)志著失業(yè)保險制度已形成了完整的體系，按照條例規(guī)定，國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和各類事業(yè)單位（如學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等）都在參加失業(yè)保險的范圍之內(nèi)，對保障失業(yè)者的基本生活和抵御失業(yè)風(fēng)險方面起到了重要作用除上述立法之外，勞動和社會保障部還先后頒布了《關(guān)于事業(yè)單位參加失業(yè)保險有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險基金支出項目有關(guān)問題的通知》等部門規(guī)章各省、自治區(qū)、直轄市在制定地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件方面也取得了明顯進展我國已初步建立起了較為完善的失業(yè)保險法律體系但由于我國失業(yè)保險的適用范圍窄，基金承受能力弱，統(tǒng)籌程度不高等弊端，不能完全適應(yīng)建立市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定都迫切需要建立一個完善的失業(yè)保險體系二、當(dāng)前我國失業(yè)保險存在的問題自建立失業(yè)保險制度以來，國務(wù)院已經(jīng)先后頒布多個關(guān)于失業(yè)保險的行政法規(guī)但在具體實施過程中，無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要我國失業(yè)保險存在的問題可以從制度設(shè)計上和立法規(guī)范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善（一）失業(yè)保險實施體系尚不完善1．失業(yè)保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大目前，我國失業(yè)保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業(yè)，是失業(yè)保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執(zhí)行過程中也有部分從勞動者方面籌集這種主要由國家和企業(yè)承擔(dān)的資金負(fù)擔(dān)，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業(yè)保險費的方式，其結(jié)果會使得企業(yè)和國家不堪重負(fù)，造成失業(yè)保險的發(fā)展緩慢在當(dāng)前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業(yè)保險體系的正常運作現(xiàn)實中，失業(yè)保險金存在著嚴(yán)重的欠費問題，尤其是一些國有企業(yè)欠費嚴(yán)重我國法律規(guī)定繳納失業(yè)保險金的金額僅占企事業(yè)單位以及職工工資比例的一小部分，但由于部分企業(yè)用人單位經(jīng)濟效益不好，面臨破產(chǎn)，繳費的積極性不高，透明度太低，也有一些單位代扣了職工應(yīng)繳保險費用，卻不繳納失業(yè)保險費，故意拖欠、拒繳失業(yè)保險費一些國有企業(yè)在深化改革中，企業(yè)虧損或經(jīng)營困難，沒有能力負(fù)擔(dān)失業(yè)保險費用，導(dǎo)致保險金缺口較大而職工的自我監(jiān)督意識不強，加之處于弱勢地位，不敢監(jiān)督單位的繳費行為，造成了用人單位違法行為的長期性、隱蔽性而又有一些非國有企業(yè)用人單位用工不規(guī)范，拒絕參保，這些員工流動頻繁，繳費意識不強，不愿參加失業(yè)保險，企業(yè)中失業(yè)風(fēng)險較大的臨時工及農(nóng)民工大多沒有參保，致使應(yīng)繳納的失業(yè)保險金不到位這些因素嚴(yán)重影響到失業(yè)保險金的籌集，失業(yè)保險金征繳難度較大，面臨著嚴(yán)重的資金缺口，無法發(fā)揮到其應(yīng)有的作用2．失業(yè)保險標(biāo)準(zhǔn)過低，缺乏相應(yīng)的配套措施目前我國對失業(yè)人員的配套措施并不完善，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度所提供的保障能力是有限的[7]失業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)存在著地區(qū)上的不平等，在經(jīng)濟發(fā)達的城市和地區(qū)，失業(yè)保險金相對充裕，發(fā)放資金較多且相對公平；而經(jīng)濟落后地區(qū)，失業(yè)基金征繳不到位，保險金的發(fā)放差距較大此外，由于保險基金可從地方財政撥付，地方財政能力不同，對保險金給付水平差距也產(chǎn)生了影響失業(yè)保險基金有的縣、市、區(qū)已面臨著收不抵支的危險，因不能全市統(tǒng)籌，很難有效抵御失業(yè)風(fēng)險我國失業(yè)人員眾多，而失業(yè)保險基金數(shù)額過小，保障能力有限隨著失業(yè)率的提高和失業(yè)人員的不斷增多，這種失業(yè)保障能力將不能保障失業(yè)人員的生活與再就業(yè)在失業(yè)保險的繳納和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上，目前我國規(guī)定的失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)偏低我國的失業(yè)保險金是按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定從現(xiàn)行規(guī)定來看，失業(yè)保險金的給付額與失業(yè)人員失業(yè)前的工資是完全脫鉤的，而實際上，失業(yè)保險的繳費額是按照工資標(biāo)準(zhǔn)來計算的，用人單位按職工工資總額的一定比例繳納，勞動者按個人工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例繳納，而失業(yè)保險金的給付卻完全不考慮繳費的多少，這不符合公平標(biāo)準(zhǔn)，影響到職工的繳費積極性[8]目前我國失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)確定為低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，比最低工資標(biāo)準(zhǔn)還低，使失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業(yè)保險功能，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險的最初作用從目前失業(yè)保險所發(fā)揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進失業(yè)人員再就業(yè)方面發(fā)揮的功能還不夠針對失業(yè)人員實施的職業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的再就業(yè)服務(wù)中心、要么就形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用由于社保經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費緊張，還存在著部分地區(qū)擠占挪用職業(yè)培訓(xùn)補貼和職業(yè)介紹補貼的現(xiàn)象，導(dǎo)致專項用于失業(yè)人員培訓(xùn)和職業(yè)介紹的經(jīng)費不足隨著經(jīng)濟發(fā)展，領(lǐng)取的失業(yè)保險金水平有所提高，但與快速發(fā)展的經(jīng)濟文化生活水平還存在著很大的差距，失業(yè)保險水平還相對較低3．失業(yè)保險管理體制不健全，缺乏有效的監(jiān)管機制當(dāng)前我國失業(yè)保險金的領(lǐng)取資格審核不夠嚴(yán)格，缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致一部分人在就業(yè)的過程還領(lǐng)取著失業(yè)保險金失業(yè)人員與原單位終止勞動關(guān)系，按規(guī)定辦理了失業(yè)登記手續(xù)，領(lǐng)取失業(yè)救濟金，但其重新就業(yè)后卻沒有辦理相應(yīng)的就業(yè)手續(xù)，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理對人員就業(yè)情況無法真實的掌握，使得在領(lǐng)取失業(yè)保險金的人群中存在大量的“隱性就業(yè)”問題，失業(yè)保險金發(fā)放缺乏公正公平由于監(jiān)管不力，保險基金在管理上也存在混亂現(xiàn)象失業(yè)保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業(yè)保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統(tǒng)籌和管理，造成地區(qū)、部門間難以協(xié)調(diào)，同時擴大了風(fēng)險各部門分別設(shè)置管理機構(gòu)，造成機構(gòu)重置，效率低由于各部門所處的地位不同，難于統(tǒng)一協(xié)調(diào)有的地方實行社保經(jīng)辦機構(gòu)直接征繳，有的則由稅務(wù)部門代繳，導(dǎo)致費用征繳的機構(gòu)不統(tǒng)一失業(yè)保險基金管理不統(tǒng)一，管理機構(gòu)分散，管理層次過多，各地保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，無法對其進行統(tǒng)一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象我國缺乏相應(yīng)的失業(yè)保險法律、法規(guī)，失業(yè)保險基金的收支、管理和營運等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督，失業(yè)保險基金被挪用、擠占和貪污的現(xiàn)象屢屢發(fā)生[9]由于缺乏有效的監(jiān)督機制不僅影響了失業(yè)保險制度的公平，也造成失業(yè)保險基金流失，使失業(yè)保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平這些因素的存在嚴(yán)重影響了失業(yè)保險制度的運行效率（二）失業(yè)保險立法存在不足1． 失業(yè)保險的覆蓋面小，實施范圍過窄我國《失業(yè)保險條例》關(guān)于失業(yè)保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據(jù)我國規(guī)定，失業(yè)保障對象僅限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營、三資企業(yè)還未完全納入，在農(nóng)村除了少數(shù)合同制工人享受有限的失業(yè)保險待遇外，大量農(nóng)民工也被排斥在正式的失業(yè)保險制度之外，至于國家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也不在涵蓋范圍內(nèi)，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現(xiàn)失業(yè)保險的社會性特點，也不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，成為吸納就業(yè)的主要渠道在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業(yè)的風(fēng)險，這次次貸危機使得我國民營企業(yè)遭受前所未有的打擊，相當(dāng)一部分民營企業(yè)破產(chǎn)，大批人員失業(yè)如果不將他們納入到失業(yè)保險范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險范圍之內(nèi)2．失業(yè)保險法立法層次過低，法律責(zé)任不健全我國目前還沒有統(tǒng)一的社會保險法，失業(yè)保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規(guī)定也不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要《失業(yè)保險條例》是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業(yè)保險制度實施的一個基本性法律規(guī)范，不是失業(yè)保險的基本法，法律效力不強、穩(wěn)定性較差目前，我國失業(yè)保險方面的法律法規(guī)主要是勞動和社會保障部等相關(guān)部委制定的行政規(guī)章，且有相當(dāng)一部分規(guī)范表現(xiàn)為意見、通知等形式，還有相當(dāng)一大部分是由各省市制訂的地方性法規(guī)，同樣缺乏法律上的穩(wěn)定性、權(quán)威性和統(tǒng)一適用性，難以發(fā)揮法律規(guī)范的作用，無法確保失業(yè)保險的有效實施而且部門規(guī)章、地方性法規(guī)的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術(shù)性不強，過于原則化，缺乏可操作性立法的不統(tǒng)一，導(dǎo)致了法律實施過程中的立法沖突和執(zhí)法過程中的混亂現(xiàn)象《失業(yè)保險條例》在第五章“罰則”一章中僅有4個法律條文規(guī)定了失業(yè)人員、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員、勞動保障行政部門的法律責(zé)任在責(zé)任的主體、責(zé)任的類型、責(zé)任的范圍、責(zé)任的性質(zhì)等方面的規(guī)定都存在嚴(yán)重的不足法律規(guī)范強制力低，失業(yè)保險法律實施效果不明顯，主要原因是失業(yè)保險法律中缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范、制裁辦法和相應(yīng)的監(jiān)管，由于缺乏對違反失業(yè)保險法律行為的法律制裁措施，違法犯罪行為得不到及時、有效的懲罰3．失業(yè)保險統(tǒng)籌層次太低，抵御風(fēng)險能力較弱按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定根據(jù)目前我國失業(yè)保險統(tǒng)籌機制，我國目前實行的是市級統(tǒng)籌，即把征收的失業(yè)保險基金集中到市，由市里統(tǒng)一安排雖然比起以前統(tǒng)籌層次有了一定的提高，但還是較低的，部分地區(qū)還實行縣級統(tǒng)籌[10]在許多實施失業(yè)保險制度的國家，失業(yè)保險基金主要是由中央政府進行運作的[11]由于我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次較低，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和失業(yè)狀況不平衡等原因，各省、自治區(qū)、直轄市之間失業(yè)保險發(fā)展極不平衡，存在明顯的地域差異，各地在失業(yè)保險基金收支方面并不平均經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，企業(yè)經(jīng)濟效益好，就業(yè)形勢好，失業(yè)保險基金較多；而經(jīng)濟落后地區(qū)的失業(yè)保險基金卻嚴(yán)重不足，失業(yè)人員多，基金的支出也大，這種差異不利于統(tǒng)一制度和集中資金目前失業(yè)保險基金在全國由不同機構(gòu)分散管理，資金分散，提高了管理成本，失業(yè)保險抵御風(fēng)險的能力減弱這不僅影響了失業(yè)保險制度的順利實施，更不利于失業(yè)保險基金的合理有效運用一般來說，統(tǒng)籌層次越高，抵御經(jīng)濟波動帶來的失業(yè)影響的能力越強，社會保障的互濟就越有保證[12]提高統(tǒng)籌層次可以發(fā)揮失業(yè)保險基金集中資金、分散風(fēng)險的功能三、完善我國失業(yè)保險制度的對策和建議失業(yè)保險法律制度是社會保障法律體系的重要組成部分，它是否完善將直接影響到經(jīng)濟的發(fā)展，社會的穩(wěn)定和人民生活水平的提高針對以上存在的問題，筆者認(rèn)為需要考慮以下幾點：（一）完善失業(yè)保險管理體制1．逐步提高失業(yè)保險的水平，建立多渠道的失業(yè)保險籌資方式失業(yè)保險的目的就是為失業(yè)者提供基本的生活保障，失業(yè)保險金的籌集是失業(yè)保險制度的主要問題，適當(dāng)?shù)奶岣呤I(yè)保險金的給付水平，才能維持失業(yè)者的基本生活而提高失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業(yè)繳費能力在我國必須按照政府、企業(yè)、個人三者共同負(fù)擔(dān)的原則籌資失業(yè)保險金，實行個人繳費體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業(yè)保險基金的承受能力在經(jīng)濟較發(fā)達、人均收入較高的地區(qū)適度的提高失業(yè)保險費的征繳比例，可以建立起多渠道的籌集方式要不斷調(diào)動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業(yè)和個人三方的負(fù)擔(dān)比例，不斷拓寬失業(yè)保險基金籌措的社會渠道筆者認(rèn)為，籌集失業(yè)保險金的方式應(yīng)當(dāng)多樣化，可以考慮采取開征失業(yè)保險稅方法籌集失業(yè)保險基金，以費改稅，采取開征失業(yè)保險稅的方式可以使保險基金的征繳工作走向制度化、規(guī)范化，并對稅收加強管理，使之真正起到取之于民，用之于民筆者還建議，將我國失業(yè)保險費率按照不同的行業(yè)進行不同繳費標(biāo)準(zhǔn)，將對行業(yè)保險費用繳納的比率與該行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險程度結(jié)合起來，對統(tǒng)一費率做適當(dāng)?shù)男?