【正文】 與當年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務率（債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（年度還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規(guī)模。要設立相應的償債準備金。各級政府根據(jù)建設需要和承受能力，在編制年度財政收支預算的同時，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。通過進一步摸清地方政府性債務規(guī)模、結構、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務的償債責任歸屬，分類評價政府性債務的償債風險，有針對性地提出加強和規(guī)范地方政府性債務管理、有效防范和化解債務風險、維護財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計在維護經(jīng)濟安全、防范財政和金融風險、保障經(jīng)濟社會健康運行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。這主要是地方政府性債務的認定標準還沒有形成一個共識，同時沒有統(tǒng)計指標體系。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。為控制債務規(guī)模、防范金融風險，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分年度摸清政府性債務的規(guī)模、結構，深入分析債務成因和償債風險，揭示和反映債務管理中的突出問題，促進規(guī)范政府性債務管理，提高債務資金使用效益，健全風險控制機制。地方政府性債務聽起來與普通百姓關系不大，實際上關系密切。地方政府性債務的整體風險還在可以控制的范圍內，尚沒有達到危機狀態(tài)。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務包袱日益沉重，債務風險日趨加大，給地方經(jīng)費的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。一是嚴格控制政府性負債建設行為。各級財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。四是著力完善政府性債務償還機制。準備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務余額的3%—8%，有條件的可適當提高提取比例。政府性負債建設項目完成后，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經(jīng)濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。對未按規(guī)定舉借債務、違規(guī)對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對國家財產(chǎn)造成損失的，依法追究相關法律責任?！娟P鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能近年來，地方政府為支持經(jīng)濟發(fā)展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經(jīng)濟快速發(fā)展。地方政府性債務具有特定的內涵，依據(jù)審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經(jīng)費補助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。1978年~1992年，中國經(jīng)濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。二．地方政府性債務的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區(qū)的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經(jīng)濟開發(fā)建設；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領域。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。（四）債務監(jiān)管機制不完善目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實不到位的問題。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經(jīng)營機構難以快速發(fā)展。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟狀態(tài)上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用由于地方負債無明確法律規(guī)范，導致資金濫用現(xiàn)象相當普遍。（四）損害社會誠信體系，進一步引發(fā)社會信用危機政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經(jīng)濟運行的各方面。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。其次，地方政府應從經(jīng)營性交通設施、盈利性領域和行業(yè)實現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設施、金融服務業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。（四）創(chuàng)新和完善債務監(jiān)管機制創(chuàng)新和完善債務監(jiān)管機制有利于控制我國地方政府性債務持續(xù)較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監(jiān)管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經(jīng)濟責任審計的范圍，并賦予適當?shù)闹笜藱嘀亍５谝?，什么是地方政府性債務？“地方政府性債務”是指地方政府負有償還責任債務以及或有債務總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務的地方政府債務（不同于地方政府性債務），還包括地方政府違規(guī)擔保形成的或者有一定救助責任的或有債務。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。第三，什么是地方政府負有擔保責任的債務？地方政府負有擔保責任的債務，是地方政府或有債務的一種，又稱“二類債務”，是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。第四，什么是地方政府承擔一定救助責任的債務？ 地方政府可能承擔一定救助責任的債務，也是地方政府或有債務的一種，又稱“三類債務”，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。2地方政府性債務如何分類處置？ 《預案》對于地方政府性債務風險，按照“分類處置”的方式進行處置，也就是說，按照不同的債務類型，確認地方政府承擔的償還責任范圍。而按照地方政府債券的資金用途，又可以將地方政府債券分為一般債券和專項債券。非政府債券形式的存量政府債務所謂非政府債券形式的存量政府債務，是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認的、地方債形式以外的地方政府負有償還責任的債務，包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。這里有幾個問題需要明確一下： 第一問，規(guī)定期限是什么？樓繼偉于2015年8月24日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上作《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明》，提到“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發(fā)行地方政府債券置換”。也就是說，只要債權人同意置換，地方政府債務范疇內企事業(yè)單位舉借的債務，是可以轉移給第三方（地方政府）的；同時根據(jù)《預案》的要求，地方政府必須承接這部分債務。以債務融資工具為例，一般條款為：（1）除募集說明書另有約定外，出席持有人會議的債務融資工具持有人所持有的表決權數(shù)額應達到本期債務融資工具總表決權的三分之二以上，會議方可生效。其中一個證據(jù)是，根據(jù)全國人大預工委2015年底發(fā)布的報告，；而截至2016年10月底，意味著存在將公開發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務的情況。地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。兩種不同性質的債務，地方政府承擔的法定償還責任不同。也即是說，當?shù)胤秸枰獙Υ媪繐鶆蘸痛媪烤戎鷤鶆粘袚鷥敃r，需要將代償部分納入地方政府預算管理，占用相應的地方政府債務限額，在限額內安排發(fā)行地方政府債券置換。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當中的認定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構成“擔保債務”，地方政府不需要承擔任何賠償責任。然后就是觀察城投債債權人是否同意置換，同意的話，將享