【正文】 來源的PPP項目有著顯著影響——通過折現(xiàn)率的“反復微調”，最終使PPP定量評價變成一場數(shù)字游戲——目前對于定量評價的共識性結論是，折現(xiàn)率越高，定量評價越容易通過，而這樣的共識絕非“正能量”。針對上述問題，我們試圖通過“將定性標準定量化”的方式予以解決，但是除了部分與當?shù)貙嶋H情況有關的指標數(shù)據可以通過實地調研獲取外，大部分定量化的標準制定需要項目所處行業(yè)的大數(shù)據支持，通過打造項目信息共享的綜合平臺，提升PPP項目咨詢服務工作的效率與準度，應當是行業(yè)主管部門未來的重要工作之一。定性評價標準存在問題作為評審專家對定性分析進行評判時，筆者認為，盡管財政部對于物有所值定性評價已有了相應的指標體系與操作指引，但是在實際執(zhí)行時，仍然存在兩方面問題：一是評價標準與行業(yè)政策或項目實際情況不符合。二是除了對每一個二級指標都給出評價標準外，還結合項目內容，給出周詳?shù)脑u價信息，以便于評審專家獲得更為詳實的項目信息，做出更為準確的判斷。筆者作為“奮斗在PPP全生命周期咨詢服務的一線工作人員”，又有幸作為“專家”參與了一些PPP項目的物有所值評審，已深刻體會到現(xiàn)階段的物有所值評價方法存在一些問題或缺陷，現(xiàn)將這些問題與我們的應對之道撰文分享，希望能夠得到業(yè)內同仁的共同探討。由于財政部對于物有所值評價的操作指引出臺較晚（財金[2015]167號文于2015年12月底發(fā)布），造成之前的物有所值評價處于無序狀態(tài)，僅筆者就見到過十余個版本的評價標準，而且部分標準或與PPP物有所值的評價思維脫軌——如某保障房PPP項目的定性評價標準基本上就是運作此項目的經濟與社會價值（與項目可研報告的類同）；或流于形式——如將定量評價做成“數(shù)字游戲”，部分定量評價甚至采用“不折現(xiàn)”的方法，以求“速戰(zhàn)速決”。三是優(yōu)化了評價操作——我們將每項二級指標分為三個等級，即很好、較好、一般及以下，對應的分值分別為81100、6180、060。例如，某新建養(yǎng)老PPP項目使用“項目規(guī)模大小”作為物有所值定性分析的補充評價指標之一，但是第三方機構將“有利（81100）”一項的評價標準定為“項目規(guī)模超過100畝”，這樣的評價標準明顯有悖于《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》對于養(yǎng)老項目宗地規(guī)模的要求。二、定量評價存在的問題與應對根據167號文的精神，現(xiàn)階段的物有所值評以定性評價為主，定量評價尚處于“鼓勵與探索”階段，可以肯定的說，目前開展的物有所值定量評價存在一定誤差，對于評判一個項目是否能夠以PPP模式運作的話語權有限，這主要是由于以下問題所致： 167號文對于定量分析的計算指引存在瑕疵我們理解中的定量評價，是在產出、付費機制等外部條件相同的情境下，衡量政府在兩種不同模式（PPP與傳統(tǒng)政府投資方式）下所承擔的凈成本的大小，成本小的則比較有利。我們認為，出現(xiàn)這種情況的主要原因有兩方面，一是財政部以同期地方政府債券收益率作為選擇折現(xiàn)率的參照標準，這種標準存在的問題是，在“政府缺錢”已是不爭事實的現(xiàn)狀條件下，地方政府債券收益率（不超過4%）究竟能否用來衡量政府方真正的資金成本？二是對于PSC值與PPP值的計算口徑出入過大，僅從數(shù)值分布來看，PSC值屬于“大數(shù)值在前”，而PPP值屬于“年度平均，略微上浮”，這就導致折現(xiàn)率越高，項目越容易通過定量評價的情況出現(xiàn)。我們認為，隨著各行業(yè)PPP項目的逐步開展與不斷豐富創(chuàng)新，第二種標準將成為未來PPP項目進行定量評價的重心，而且以若干個相似項目作為參照系，通過設計地區(qū)間差異調整系數(shù)或項目差異調整系數(shù)的方式來打破167號文對于相同或相似地區(qū)/項目的限制，比較不同政府之間的投入與產出，不但更符合物有所值評價的初衷，也對于地方政府更具參考價值。PPP項目應如何交稅 PPP的成功運行是建立在項目自身“財務平衡”的基礎上的，而在此方面，稅收激勵措施又有著不可或缺的作用。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，與PPP項目緊密相關的稅收法規(guī)政策主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅及增值稅兩個稅種的征收優(yōu)惠措施上。企業(yè)購置并實際使用符合有關政策規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產等專用設備的，該專用設備的投資額的10%可以從企業(yè)當年的應納稅額中抵免，當年不足抵免的，可在以后5個納稅年度結轉抵免。因此,也存在著如下的問題：一是政策優(yōu)惠覆蓋范圍有限。當前的所得稅優(yōu)惠是“三免三減半”，期限短，而PPP項目多是投資規(guī)模大、回收周期長的項目，短則三、五年，長則二、三十年。這種“一刀切”的做法，顯然忽視了公共產品在受益范圍以及**與地方在相應支出責任上的差別。如果不只是針對地方享有的稅收進行減免，而是連同**分享的部分也進行了減免，其實質構成了**對地方性PPP項目的直接補貼，或是**對地方的間接轉移支付。根據《財政部國家稅務總局關于專項用途財政性資金企業(yè)所得稅處理問題的通知》的規(guī)定，企業(yè)從縣級以上各級人民政府財政部門及其他部門取得的應計入收入總額的財政性資金，凡同時符合以下條件的，可以作為不征稅收入，在計算應納稅所得額時從收入總額中減除：企業(yè)能夠提供規(guī)定資金專項用途的資金撥付文件；財政部門或其他撥付資金的政府部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求；企業(yè)對該資金以及以該資金發(fā)生的支出單獨進行核算。價格補貼就是政府對社會資本執(zhí)行此類價格政策后向其提供的差價補償，而這種差價原本就屬于社會資本經營性收入的一部分，只是由社會資本先讓渡給了消費者，最后又以政府補助的形式將其找補回來而已。根據法律的有關規(guī)定，居民企業(yè)股東從另一被投資的居民企業(yè)獲得的股利是免稅的。三、完善稅收法規(guī)促進PPP發(fā)展的建議現(xiàn)行有關稅收法規(guī)及政策主要是針對傳統(tǒng)企業(yè)或事業(yè)單位制定的，不適應或不能完全適應PPP發(fā)展的需要。為了便于社會資本或項目公司申報納稅，應分別就PPP項目涉及的企業(yè)所得稅、增值稅等主要稅種編制稅務處理指南。按照盈利性由低到高的順序，可將PPP項目分為非經營性項目、準經營性項目、經營性項目，依此順序，相應項目獲得的稅收優(yōu)惠程度應是逐步降低的。政府總是傾向與大的企業(yè)（特別是國有企業(yè)）進行PPP項目合作，中小企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）往往被排除在外，所以，常常只有少數(shù)企業(yè)能通過PPP合作的方式享有相應的稅收優(yōu)惠政策，這對其他市場主體是不公平的。這些補助或支持包括但不限于投資補助、貸款貼息、價格補貼，以及無償劃撥土地、讓渡項目公司中政府股東全部或部分分紅權等。鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式，參與收費公路投資、建設、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理，發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，提高收費公路服務供給的質量和效率。建立健全合同約束、收費調節(jié)、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等一系列改革配套制度與機制，實現(xiàn)合作雙方風險分擔、權益融合、有限追索。（五）循序漸進，逐步推廣。按照政府性債務管理要求，做好融資平臺公司項目向PPP項目轉型的風險控制工作。（七）規(guī)范PPP項目操作流程。（九）加大評價及監(jiān)管力度。對符合《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規(guī)定，申請投資補助。根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號）等有關規(guī)定，開展PPP項目物有所值論證工作。政府傳統(tǒng)[投資和] 采購模式是指政府及其所屬機構直接負責項目設計、投融資、建設和運營維護等工作（含委托他人執(zhí)行其中部分工作），并承擔項目主要風險，一般不奉行全生命周期管理理念的采購模式。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。（注：項目即使能提高實施效率，但如引發(fā)不了社會資會興趣，則論證結果在現(xiàn)實中無效，因此需要對項目的市場適應性進行評價；另外對項目的市場適應性的評價分值比率不能低于50%，因為一在中國目前的現(xiàn)狀，PPP能否落地實施才是重點（在服務相對缺乏的社會，能創(chuàng)造并提供服務是最大的物有所值），二在關于能否提高效率的論證中，似乎項目只要采用PPP模式，都能增加公共供給、優(yōu)化風險分配、提高效率、促進創(chuàng)新和公平競爭，所以關于能否提高效率的評價實際指導意義有限）。注：（依據財政部PPP中心物有所值評價文件初稿）【專家小組構成】：專家小組由不少于7 名專家組成，至少包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律專家各一名。生命周期的價值獨立性與效率性 合越多也就是社會資本能參與環(huán)節(jié)越多，說明市場適應用性越高）●81—100=項目資料表明，設計、融資、建造和全部運營、維護到將整合到一同中；對于存量項目采用PPP模式，至少有融資和全部運營、維護整合到一個合●61—80=項目資料表明，設計、融資和建造以及核心服務或大部分非核心服營、維護將整合到一個合同中；對于存量項目采用PPP模式，至少有融資和核到大部分非核心服務的運營、維護將整合到一個合同中。由以下三項目組合分值組成，獨立評分累加：● 020分 生命周期的價值獨立性：設計、建造和運營、維護等環(huán)節(jié)的項目權和運營責任的獨立性；● 2050分 設計、建造和運營、維護等環(huán)節(jié)的履約責任、投融資責任和風險承夠有機結合在合同中；（合同可包括一級和二級項目合同）● 030分 設計、建造和運營、維護等環(huán)節(jié)社會資本方的角色分工或集成能夠投資效率匹配。指標說明：主要通過察看在項目識別階段對項目風險的認識情況來評分?！?1—80=項目資料表明，已進行較為深入的風險識別工作，預計其中的大部風險可以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。指標說明：優(yōu)化風險分配（通過優(yōu)化工作分工優(yōu)化風險分配或通過風險分配原風險分配）3 績效導向潛在競爭4程度 ●0—34=風險識別的程度。本指標主要通過察看在項目識別階段項目績效指標的設置情況來評分?！?1—80=大部分績效指標符合項目具體情況，全面合理，清晰明確●41—60=績效指標比較符合項目具體情況，但不夠全面和清晰明確，缺乏部分關鍵績效指標。主要通過察看項目將引起社會資本（或其聯(lián)合體）之間競爭的以及預計在隨后的項目準備、采購等階段是否能夠采取促進競爭的措施等來評●81—100=項目將引起社會資本（或其聯(lián)合體）之間競爭的潛力大且已存在明 證據或跡象，例如參與項目推介會的行業(yè)領先的國內外企業(yè)數(shù)量較多?！?—20=項目將引起社會資本（或其聯(lián)合體）之間競爭的潛力小，預期后續(xù)不提高競爭程度。●41—60= 2家社會資本方的工程技術代表和財務代表明確表達項目合作意愿高競爭程度大。要通過察看項目產出說明來評分?！?1—60=項目的產出規(guī)模要求不夠全面、清晰和可測量，并對如何交付提出要求。主要通過察看政府的PPP理念，以及結合項目具體情況察看相關政府部門及機構的PPP能力等來評分。●61—80=政府的PPP理念一般，但本項目相關政府部門及機構具有較強的PP運作能力。政府采購政策落實潛力?！?1—80=項目有效落實政府采購政策的潛力較大，預計后續(xù)通過進一步采取措施可增強落實性。（注：此處的政府采購政策主要是指，促進內資企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、國外技術轉讓、節(jié)能環(huán)保、綠色低碳，以及必要時限制外資參與項目等。此外，一般情況下，基礎設施及公共服務規(guī)模越大，才能夠采用PPP模式吸引社會資本參與。）由以下三項目組合分值組成，獨立評分累加： 應性 ●040分 經調研或資格預審表明項目規(guī)模有5家以上的社會資本能進行能力匹合作響應；●040分 經調研或資格預審表明項目規(guī)模有5家以上金融機構能進行融資響應項目資產壽命項目資產壽命市場適應性項目資產10種類 ●020分 單一項目規(guī)?；蛲愴椖恳?guī)?？傤~與項目前期開發(fā)成本總額比。項●81—100=資產的預期使用壽命大于40年。投收●0—20=資產的預期使用壽命小于10年。一個項目可以包含多個種類的資產，一般來說，項目的資產種類越多，由社會資本方實施，將實現(xiàn)更高的效率和更好的效果。●21—40=項目是兩類復雜程度較低資產的組合，或者項目是一個較為復雜的全生命周期成本管11 理程序與結構的合理性全生命周11 期成本估計準確性資產。全生命本是確定PPP合作期長短、付費多少、政府補貼等的重要依據?！?1—40=項目相關信息表明，項目全生命周期成本理解和認識還不夠全面清●0—20=項目相關信息表明，項目全生命周期成本基本上沒有得到理解和認識●71—100=項目相關信息表明，項目的全生命周期成本已被很好的確定邊界，被有效的程序和結構進行過程識別和優(yōu)化。主要通過察看現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等制度限制政府PPP模式實施項目來評分?！?1—40=項目采用PPP模式受到現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和政策的少量限制，但解能性很大?！?1—100=預計社會資本在滿足公共需求的前提下，非常有可能充分利用資產額外收入?！?—20=預計社會資本利用項目資產獲得額外收入的可能性非常小。●61—80=預計項目對金融機構的吸引力較高。表3：PPP項目物有所值定性分析評分結果計算表最高分B最低分D總指標權重A分平均分E=（BCD）247。三、【項目識別階段的定量分析】在項目識別階段，定量分析主要包括：（一）根據項目產出說明，設定參照項目并計算PSC 值；（根據參照項目的先取要求，在實際工作中難以找適合參考項目，可比性可參考價值低。五、【項目采購階段的定量分析】在項目采購階段，根據社會資本提交的采購響應文件等測算實際報價PPP 值（簡稱PPPa 值）。中選社會資本確定后，可根據最終簽訂的項目合同測算PPPa 值。在項目識別和準備階段開展物有所值定量分析，是申請財政部政府和社會資本合作項目以獎代補專項資金的必要條件之一。其中，第八、九條規(guī)定，財政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力評價；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。該評價主要從直觀上的性價比是否最高，全生命周期來衡量的價格是否最優(yōu)，綜合經濟、社會效益考慮的性價比是否最高三個層面進行評估。用老百姓喜聞樂見的白話來說，就意味著少花錢、多辦事、辦好事。筆者通過比較發(fā)現(xiàn)，其中有一些是普遍關注的共性因素，比如關于風險的管理（按照各自專業(yè)能力