【正文】 在這一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有保障，社會相對穩(wěn)定。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。 ” 與前一階段相比，這一階段的土地補償費標準降低，由舊《辦法》的 “ 一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準 ” 降為新 第 4 頁 共 24 頁 《辦法》 “ 最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標準 ” 給予補償。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補償費發(fā)給合作社；屬于私有的，補償費發(fā)給所有人。新《辦法》規(guī)定：征用土地的補償費，由當?shù)厝嗣裎瘑T會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定， “ 不得使其流離失所 ” 。對于失地農(nóng)民的安置，《辦法》第十三條規(guī)定： “ 農(nóng)民耕種的土地被征用后，當?shù)厝嗣裾仨氊撠焻f(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。該辦法規(guī)定了征用土地的基本原則及對失地農(nóng)民補償費的補償標準和安置辦法。 ” 第十四條中也規(guī)定：“ 國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土 地的農(nóng)民亦應(yīng)給以適當?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資（如鑿并、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！掇k法》第三條規(guī)定： “ 國家建設(shè)征用土地的基本原則是：既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確 第 2 頁 共 24 頁 實需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞ν恋乇徽饔谜叩纳a(chǎn)和生活有妥善的安置。用地單 位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作?？傊谡鞯匮a償安置制度的起步階段確立的這些規(guī)定較好的處理了國家與失地農(nóng)民之間的土地關(guān)系，維護了失地農(nóng)民的合法權(quán)益， 保障了失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活狀態(tài)。對于一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標準給予補償。 ” 對于失地農(nóng)民的安置，新《辦法》第十三條規(guī)定： “ 對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應(yīng)該負責盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當?shù)乜h級以上人民委員會勞動、民政等部門應(yīng)該會同用 地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。但新《辦法》第三條規(guī)定： “ 國家建設(shè)征用土地，既應(yīng)該根據(jù)國家建設(shè)的實際需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)該照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活 有妥善的安置。雖然土地補償費標準降低，但是失地農(nóng)民的后路有保證。 三、征地補償安置制度的逐步完備階段 十年文革期間，由于國內(nèi)社會環(huán)境的影響，各項立法工作基本處于停頓狀態(tài)，對于征地補償安置制度的相關(guān)法律法規(guī)也處于停滯階段。 ”“ 青苗補償費和被征用土地上附著物補償費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。此外，《條例》還首次提出 “ 因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負責安置 ” 。它較為完備地制定了計劃經(jīng)濟時代補償安置的具體辦法，很好的解決了農(nóng)民失地后的生活保障問題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取得土地所承擔保障功能特點。如第三十一條規(guī)定： “ 因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條 件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。農(nóng)民將土地用作國家建設(shè)是一項應(yīng)盡的義務(wù)，國家對 農(nóng)民的補償和安置是社會主義國家優(yōu)越性的體現(xiàn)。 四、征地補償安置制度的新發(fā)展階段 隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，征地熱潮愈演愈烈的 ，出了嚴格保護耕地目的， 1998 年對原《土地管理法》進行了大規(guī)模的修訂，明確規(guī)定了 “ 用途管制 ” 和 “ 耕地占補平衡 ” 制度，加強了建設(shè)用地的審批力度，應(yīng)當說是在土地管理制度，特別耕地保護方面的一部具有開創(chuàng)性意義的法律。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。 ” 這里的“ 支持 ” 實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農(nóng)民安置的責任。但是在關(guān)于失地農(nóng)民征地補償安置方面并沒有新的突破。此外，還規(guī)定，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。所謂路徑依賴是指，在制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在 以后的發(fā)展中得到自我強化。 ”[iii]目前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已初步形成，而我國的征地補償安置制度雖然幾經(jīng)變革，但還具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，很難適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。同時，必須設(shè)置動態(tài)修正機制，不斷矯正路徑偏差，并引入外部力量，突破 “ 體制鎖定 ” ，使其制度創(chuàng)新沿著市場經(jīng)濟所要求的目標前進。 ” 該《條例》 第 12 頁 共 24 頁 只是提到應(yīng)給耕種該項土地的農(nóng)民以適當?shù)陌仓?，予以公平合理的補償，并沒有提到具體的補償標準和安置措施。 ” 第八條規(guī)定，被征用土地的補償費，一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準，如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補助費。 ” 這一階段國家征用的對象主要是農(nóng)民的私有土地，在對失地農(nóng)民的補償時強調(diào) “ 公平合理 ” 的原則，同時也確定了一定的補償標準。 二、征地補償安置制度的調(diào)整階段 1956 年底，社會主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)發(fā)生了根本改變，原來的《國家建設(shè)征用土地辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下社會主義國家建設(shè)的需求。根據(jù)農(nóng)村土地已由原來的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，土地所有權(quán)發(fā)生變化重新做出規(guī)定。組織移民應(yīng)該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負責。如果對被征用土地者一時無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。此外，由于失地農(nóng)民處于合作社中，征用的是集體土地，農(nóng)民個體失地問題不是很普遍。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執(zhí)行，國民經(jīng)濟建設(shè)全面復(fù)蘇，建設(shè)用地的大幅度增長，國家建設(shè)征用土地出現(xiàn)了一些新情況和新問題，為適應(yīng)這種新形勢的需要，經(jīng)全國人大常委會通過， 1982 年 5 月 14 日國務(wù)院公布施行了《國家建設(shè)征用土地條例》。 ” 由于建國后我國經(jīng)濟發(fā)展水平和人口超速增長，人地關(guān)系緊張程度加劇，特別是勞動力安置日益困難，于是，《條例》首次提出了安置補助費，如第十條中規(guī)定 ，為了妥善安排被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活，用地單位除付給補償費外，還應(yīng)當付給安置補助費。安 置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項安置途徑。可以說，該《條例》是