【正文】 在這一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有保障，社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。 ” 與前一階段相比，這一階段的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，由舊《辦法》的 “ 一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn) ” 降為新 第 4 頁 共 24 頁 《辦法》 “ 最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn) ” 給予補(bǔ)償。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給合作社；屬于私有的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給所有人。新《辦法》規(guī)定：征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，由當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)會(huì)同用地單位和被征用土地者共同評(píng)定。對(duì)于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定， “ 不得使其流離失所 ” 。對(duì)于失地農(nóng)民的安置，《辦法》第十三條規(guī)定： “ 農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。該辦法規(guī)定了征用土地的基本原則及對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法。 ” 第十四條中也規(guī)定：“ 國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土 地的農(nóng)民亦應(yīng)給以適當(dāng)?shù)陌仓茫?duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿并、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。《辦法》第三條規(guī)定： “ 國家建設(shè)征用土地的基本原則是：既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確 第 2 頁 共 24 頁 實(shí)需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須?duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。用地單 位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動(dòng)部門和工會(huì)在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。總之，在征地補(bǔ)償安置制度的起步階段確立的這些規(guī)定較好的處理了國家與失地農(nóng)民之間的土地關(guān)系，維護(hù)了失地農(nóng)民的合法權(quán)益， 保障了失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活狀態(tài)。對(duì)于一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。 ” 對(duì)于失地農(nóng)民的安置，新《辦法》第十三條規(guī)定： “ 對(duì)因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級(jí)人民委員會(huì)應(yīng)該負(fù)責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對(duì)在農(nóng)業(yè)上確實(shí)無法安置的，當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員會(huì)勞動(dòng)、民政等部門應(yīng)該會(huì)同用 地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對(duì)就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。但新《辦法》第三條規(guī)定： “ 國家建設(shè)征用土地，既應(yīng)該根據(jù)國家建設(shè)的實(shí)際需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)該照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須?duì)被征用土地者的生產(chǎn)和生活 有妥善的安置。雖然土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，但是失地農(nóng)民的后路有保證。 三、征地補(bǔ)償安置制度的逐步完備階段 十年文革期間，由于國內(nèi)社會(huì)環(huán)境的影響，各項(xiàng)立法工作基本處于停頓狀態(tài)，對(duì)于征地補(bǔ)償安置制度的相關(guān)法律法規(guī)也處于停滯階段。 ”“ 青苗補(bǔ)償費(fèi)和被征用土地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。此外，《條例》還首次提出 “ 因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負(fù)責(zé)安置 ” 。它較為完備地制定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代補(bǔ)償安置的具體辦法，很好的解決了農(nóng)民失地后的生活保障問題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取得土地所承擔(dān)保障功能特點(diǎn)。如第三十一條規(guī)定： “ 因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，要通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條 件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。農(nóng)民將土地用作國家建設(shè)是一項(xiàng)應(yīng)盡的義務(wù)，國家對(duì) 農(nóng)民的補(bǔ)償和安置是社會(huì)主義國家優(yōu)越性的體現(xiàn)。 四、征地補(bǔ)償安置制度的新發(fā)展階段 隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，征地?zé)岢庇萦业?，出了嚴(yán)格保護(hù)耕地目的， 1998 年對(duì)原《土地管理法》進(jìn)行了大規(guī)模的修訂，明確規(guī)定了 “ 用途管制 ” 和 “ 耕地占補(bǔ)平衡 ” 制度，加強(qiáng)了建設(shè)用地的審批力度，應(yīng)當(dāng)說是在土地管理制度，特別耕地保護(hù)方面的一部具有開創(chuàng)性意義的法律。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。 ” 這里的“ 支持 ” 實(shí)際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對(duì)失地農(nóng)民安置的責(zé)任。但是在關(guān)于失地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置方面并沒有新的突破。此外，還規(guī)定，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。所謂路徑依賴是指，在制度變遷中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在 以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。 ”[iii]目前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步形成，而我國的征地補(bǔ)償安置制度雖然幾經(jīng)變革，但還具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。同時(shí)，必須設(shè)置動(dòng)態(tài)修正機(jī)制，不斷矯正路徑偏差，并引入外部力量，突破 “ 體制鎖定 ” ，使其制度創(chuàng)新沿著市場經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)前進(jìn)。 ” 該《條例》 第 12 頁 共 24 頁 只是提到應(yīng)給耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓?，予以公平合理的補(bǔ)償，并沒有提到具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置措施。 ” 第八條規(guī)定，被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補(bǔ)助費(fèi)。 ” 這一階段國家征用的對(duì)象主要是農(nóng)民的私有土地，在對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償時(shí)強(qiáng)調(diào) “ 公平合理 ” 的原則，同時(shí)也確定了一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 二、征地補(bǔ)償安置制度的調(diào)整階段 1956 年底，社會(huì)主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)發(fā)生了根本改變，原來的《國家建設(shè)征用土地辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)主義國家建設(shè)的需求。根據(jù)農(nóng)村土地已由原來的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，土地所有權(quán)發(fā)生變化重新做出規(guī)定。組織移民應(yīng)該由遷出和遷入地區(qū)的縣級(jí)以上人民委員會(huì)共同負(fù)責(zé)。如果對(duì)被征用土地者一時(shí)無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。此外，由于失地農(nóng)民處于合作社中，征用的是集體土地，農(nóng)民個(gè)體失地問題不是很普遍。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執(zhí)行，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面復(fù)蘇，建設(shè)用地的大幅度增長，國家建設(shè)征用土地出現(xiàn)了一些新情況和新問題，為適應(yīng)這種新形勢(shì)的需要，經(jīng)全國人大常委會(huì)通過， 1982 年 5 月 14 日國務(wù)院公布施行了《國家建設(shè)征用土地條例》。 ” 由于建國后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口超速增長，人地關(guān)系緊張程度加劇，特別是勞動(dòng)力安置日益困難，于是，《條例》首次提出了安置補(bǔ)助費(fèi)，如第十條中規(guī)定 ，為了妥善安排被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活，用地單位除付給補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)付給安置補(bǔ)助費(fèi)。安 置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊(duì)或并隊(duì)、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項(xiàng)安置途徑?？梢哉f，該《條例》是