【正文】 2 年 5 月 14 日國(guó)務(wù)院公布施行了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》?？傊谶@一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有 保障，社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定。此外，由于失地農(nóng)民處于合作社中，征用的是集體土地，農(nóng)民個(gè)體失地問(wèn)題不是很普遍。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。如果對(duì)被征用土地者一時(shí)無(wú)法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。 ” 與前一階段相比，這一階段的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，由舊《辦法》的 “ 一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn) ” 降為新《辦法》 “ 最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn) ” 給予補(bǔ)償。組織移民應(yīng)該由遷出和遷入地區(qū)的縣級(jí)以上人民委員會(huì)共同負(fù)責(zé)。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給合作社；屬于私有的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給所有人。根據(jù)農(nóng)村土地已由原來(lái)的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，土地所有權(quán)發(fā)生變化重新做出規(guī)定。新《辦法》規(guī)定：征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，由當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)會(huì)同用地單位和被征用土地者共同評(píng)定。 二、征地補(bǔ)償安置制度的調(diào)整階段 1956 年底，社會(huì)主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)發(fā)生了根本改變，原來(lái)的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的需求。對(duì)于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定， “ 不得使其流離失所 ” 。 ” 這一階段國(guó)家征用的對(duì)象主要是農(nóng)民的私有土地，在對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償時(shí)強(qiáng)調(diào) “ 公平合理 ” 的原則，同時(shí)也確定了一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于失地農(nóng)民的安置，《辦法》第十三條規(guī)定： “ 農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn) 業(yè)，不得使其流離失所。 ” 第八條規(guī)定，被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補(bǔ)助費(fèi)。該辦法規(guī)定了征用土地的基本原則及對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 和安置辦法。 ” 該《條例》 第 12 頁(yè) 共 24 頁(yè) 只是提到應(yīng)給耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓?，予以公平合理的補(bǔ)償，并沒(méi)有提到具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置措施。 ” 第十四條中也規(guī)定：“ 國(guó)家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之 國(guó)有土地調(diào)換之。同時(shí)，必須設(shè)置動(dòng)態(tài)修正機(jī)制，不斷矯正路徑偏差，并引入外部力量，突破 “ 體制鎖定 ” ，使其制度創(chuàng)新沿著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)前進(jìn)。 在此之前的征地補(bǔ)償安置制度的變遷 對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度有著強(qiáng)烈的依賴(lài)，也就是說(shuō)前一階段的征地補(bǔ)償安置制度決定 第 11 頁(yè) 共 24 頁(yè) 了后一階段的征地補(bǔ)償安置制度，因此導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)所執(zhí)行的征地補(bǔ)償安置制度存在著很多缺陷和失范。 ”[iii]目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步形成，而我國(guó)的征地補(bǔ)償安置制度雖然幾經(jīng)變革，但還具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。 ”[ii]“ 路徑依賴(lài)性意味著歷史是重要的。所謂路徑依賴(lài)是指，在制度變遷中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在 以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。 從建國(guó)到今天，我國(guó)征地補(bǔ)償安置制度大致經(jīng)歷了起步、調(diào)整、逐步完備和新發(fā)展等四個(gè)變遷階段。此外，還規(guī)定，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。如其中規(guī)定，征地補(bǔ)償安置原則是使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。但是在關(guān)于失地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置方面并沒(méi)有新的突破。 2024年 8月 28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第 11次會(huì)議通過(guò)了對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二次的修正，將 1998 年的《土地管理法》第二條第四款修改為： “ 國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ” 這里的“ 支持 ” 實(shí)際上弱化和簡(jiǎn)化了地方政府和征地單位對(duì)失地農(nóng)民安置的責(zé)任。對(duì)于失地人員的安置問(wèn)題，新《土地管理法》沒(méi)有明確提出具體的安置措施，只是 籠統(tǒng)地提到由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置、其他單位安置或是自己安置。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。比如，第四十七條： “ 征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。 四、征地補(bǔ)償安置制度的新發(fā)展階段 隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，征地?zé)岢庇萦业?，出了嚴(yán)格保護(hù)耕地目的， 1998 年對(duì)原《土地管理法》進(jìn)行了大規(guī)模的修訂，明確規(guī)定了 “ 用途管制 ” 和 “ 耕地占補(bǔ)平衡 ” 制度，加強(qiáng)了建設(shè)用地的審批力度，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是在土地管理制度，特別耕地保護(hù)方面的一部具有開(kāi)創(chuàng)性意義的法律。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)失地農(nóng)民所采取的政策措施是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到了有效保護(hù)。農(nóng)民將土地用作國(guó)家建設(shè)是一項(xiàng)應(yīng)盡的義務(wù)，國(guó)家對(duì) 農(nóng)民的補(bǔ)償和安置是社會(huì)主義國(guó)家優(yōu)越性的體現(xiàn)。 ” 1988 年 12 月 29 日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》的決定，對(duì)1986 年的《土地管理法》作了部分修改，但其中關(guān)于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置相關(guān)規(guī)定卻沒(méi)有得到變更。如第三十一條規(guī)定： “ 因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，要通過(guò)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條 件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。 1986 年 6 月 25 日，全國(guó)人大常委會(huì)第 16 次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，該法在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采納了《條例》中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等大部分規(guī)定，并將其上升為法律。它較為完備地制定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代補(bǔ)償安置的具體辦法，很好的解決了農(nóng)民失地后的生活保障問(wèn)題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取得土地所承擔(dān)保障功能特點(diǎn)。 80 年代初，經(jīng)濟(jì)體制改革處在一個(gè)發(fā)展初期，各種經(jīng)濟(jì)紛紛出現(xiàn)，我國(guó)的就業(yè)形勢(shì)較好，再加上國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民采取了多種安置方式，失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題不是太突出，失地農(nóng)民的生活也得到了基本保障。此外，《條例》還首次提出 “ 因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負(fù)責(zé)安置 ” 。每一個(gè)農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地的每畝年產(chǎn)值的 2 至 3 倍，但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)其年