【正文】 定之，稱為組織法定原則（又稱組織法律主義），從法律保留及法律明確性原則而言，乃屬必然之理，藉此行政機關(guān)之成立與運作，方得以接受民意監(jiān)督，進而落實主權(quán)在民之理念。而本法適用的程序類型既然包括訂定行政規(guī)則、實施行政指導、乃至處理陳情等內(nèi)部或事實行為，則本法所稱之行政機關(guān)似無其概念範疇過分限縮之理。其中最高行政法院裁定：所稱行政機關(guān)，係指代表國、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織（行政程序法第2條第2項參照），在此所指之「單獨法定地位之組織」者，係以具有經(jīng)由中央或地方立法機關(guān)訂定該組織的法律、條例、通則或規(guī)程，即行政機關(guān)須具有「單獨之組織法規(guī)」、「獨立之編制和預算」以及依印信條例頒發(fā)之印信，並此敍明。⑵視為行政機關(guān)：依據(jù)行政程序法第2條第3項「受託行使公權(quán)力之個人或團體，於委託範圍內(nèi)，視為行政機關(guān)」之規(guī)定，擴大行政機關(guān)之範圍，除了前述行政機關(guān)外，並將受託行使公權(quán)力之個人或團體，在委託行使公權(quán)力之範圍內(nèi)，亦視為行政機關(guān)（實質(zhì)的行政機關(guān)）。：依據(jù)行政程序法第2條規(guī)定，所謂行政機關(guān)包括「一般行政機關(guān)」及「視為行政機關(guān)」二種，前者屬於組織法上的行政機關(guān)，後者屬於作用法上的行政機關(guān)。，屬於行政作用之程序法，但因我國目前尚無行政組織通則規(guī)定，無法據(jù)為處理相關(guān)問題，因此，無論行政程序法有關(guān)行政機關(guān)的定義是否妥適，至少它是一個法律規(guī)定，有其一定之拘束力及公信力，筆者認為可以作為目前對「行政機關(guān)」解釋之最重要參考依據(jù)?？梢姟笝C關(guān)」係屬於一種上位概念，「行政機關(guān)」則為其下位概念，行政調(diào)解之組織，既係由行政機關(guān)所設置，故有必要探討該組織之定位，是否符合執(zhí)行行政公權(quán)力的「行政機關(guān)」。「行政機關(guān)介入私權(quán)爭議作業(yè)須知草案」第4條第1項及其立法理由，對此即有詳細之規(guī)定及說明。壹、行政調(diào)解組織定位之比較所謂行政組織法，係以規(guī)定「行政機關(guān)」之地位、權(quán)限、編制及其構(gòu)成分子為其主要內(nèi)容之法規(guī) 林紀東著「行政法」，民國83年11月再修訂再版，三民書局發(fā)行，頁145。認為：公行政必須結(jié)合龐大之人力及物力，建立各種「行政組織」，以完成其行政任務。弁言壹、行政調(diào)解組織定位之比較一、行政機關(guān)判斷標準之探討二、行政調(diào)解組織定位之比較三、行政調(diào)解組織型態(tài)之比較貳、行政調(diào)解組織成員之比較一、調(diào)解委員在組織上（人數(shù)、資格、類別）之比較二、調(diào)解委員在任用上（任期、聘任、解聘）之比較三、行政調(diào)解組織主席及幕僚單位之比較四、行政調(diào)解組織主管機關(guān)之比較參、結(jié)語一、 行政調(diào)解組織比較表二、 行政調(diào)解組織法制化之必要性三、 行政調(diào)解組織應力求專業(yè)化四、行政調(diào)解組織應確保委員之獨立性及專業(yè)性弁　言行政法可分為行政組織法及行政作用法兩大類，前者係規(guī)範行政機關(guān)內(nèi)部運作，後者則規(guī)範行政機關(guān)對外行為為主，分別產(chǎn)生組織法關(guān)係及作用法關(guān)係 劉宗德著「臺灣地區(qū)行政法律關(guān)係之適用法」，收錄於氏著「行政法基本原則」（頁95至頁126），1998年一版，學林文化事業(yè)有限公司出版，頁99。所謂組織法關(guān)係，泛指國家或地方公共團體等行政主體間之關(guān)係，或上級機關(guān)與下級機關(guān)及對等機關(guān)間此等行政機關(guān)之縱、橫關(guān)係。，行政調(diào)解亦不能例外，亦應建立行政調(diào)解之組織，以辦理是項行政調(diào)解業(yè)務。行政組織法者，規(guī)定行政機關(guān)之地位、權(quán)限、編制及其構(gòu)成分子之法規(guī)也。，導致行政調(diào)解之組織型態(tài)不一。經(jīng)查目前對於「行政機關(guān)」一詞加以法律定義者，僅有「行政程序法」及「中央行政機關(guān)組織基準法」兩種法律，在個案討論時應同時加以注意。依照行政程序法第2條所規(guī)定之「行政機關(guān)」，除了包括中央及地方行政機關(guān)之「一般行政機關(guān)」以外，尚包括「視為行政機關(guān)」在內(nèi)，主要著重在應負行政責任之行政機關(guān)誰屬，而非行政機關(guān)之組織架構(gòu)問題，此為其與中央行政機關(guān)組織基準法最大的不同所在。本文所謂的行政機關(guān)，係以組織法上的行政機關(guān)為限，併此敍明。因為此種個人或團體本身並非為行政組織，僅因受託執(zhí)行公權(quán)力而被視為行政機關(guān)，故屬作用法上的行政機關(guān)。從而，本法第2條第2項之規(guī)定，應有重行檢討，並予適度放寬之必要。行政機關(guān)之組織法令，國家（中央）機關(guān)應以法律（包括憲法及法律）定之（中央法規(guī)標準法第5條第3款），地方機關(guān)則分別以省（市）法規(guī)或縣規(guī)章（自治規(guī)章）定之（省縣自治法第42條）。因此，「獨立之印信對外行文」，事實上即為該行政組織具否行為能力之「外部要件」，如欠缺此項要件，事事必須假藉其主管行政機關(guān)名義，則為無行為能力之行政組織。（第2項）」之規(guī)定，依據(jù)法律不溯及既往原則，該基準法不能適用於在此之前業(yè)已成立現(xiàn)有之中央行政機關(guān)，換句話說，現(xiàn)有行政院及其所屬中央機關(guān)，在未經(jīng)依據(jù)基準法規(guī)定處理之前，不能援用基準法規(guī)定作為抗辯事由。：依基準法第3條規(guī)定之「中央行政機關(guān)」，除行政院為一級機關(guān)外，其所屬各級機關(guān)依層級為二級機關(guān)、三級機關(guān)、四級機關(guān)等四個層級不同的機關(guān)，作為所有中央行政機關(guān)組織層級劃分之基準。此之定義，依照筆者在括號內(nèi)所加註之意見，與後述行政程序法規(guī)定行政機關(guān)須係為「具有單獨地位之組織」所需三個要件，用語雖有不同，但在實質(zhì)內(nèi)容上並無太大差異，應可互為援用。至於此之附屬機關(guān)委員會，雖然亦屬於合議制機關(guān)之一種，惟並不包括獨立機關(guān)委員會在內(nèi)。②署（局）：二級機關(guān)設置首長制附屬機關(guān)（三級機關(guān)）之用語。三級機關(guān)之署（局），為因應地方業(yè)務需要，尚可設置附屬的分支機關(guān)分署（分局）。⑵輔助單位：辦理秘書、總務、人事、主計、研考、資訊、法制、政風、公關(guān)等支援服務事項之單位（基準法第23條）。任務編組主要係為因應臨時性、綜合性或特殊性的業(yè)務需要而設置，但因其無專任人力及經(jīng)費，故其設置無需法律依據(jù)。試以行政調(diào)解組織為例，說明如后。行政調(diào)解組織主要在處理行政調(diào)解業(yè)務，其所為之行政調(diào)解行為，在定位上屬於一種行政行為，在定性上又具有行政指導性質(zhì)，故行政調(diào)解組織為執(zhí)行行政行為之一種行政組織，應有行政程序法規(guī)定之適用 拙著「我國行政機關(guān)ADR制度之理論探討—以行政調(diào)解制度為中心（下）」，刊於政大法學評論第90期，95年4月，頁133以下。有關(guān)行政調(diào)解組織是否具有前述「行政機關(guān)」之三個要件，筆者將於下節(jié)予以詳細討論，於此不另贅述。行政調(diào)解組織，中央及地方雖均有設置，惟因業(yè)務之需要性不同，表現(xiàn)在組織之層級上亦有所不同，就例如著作權(quán)爭議審議委員會，因係屬經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局所設置，故屬於中央政府四級組織；另外消費爭議調(diào)解委員會，因係屬直轄市、縣市政府所設置之行政組織，故屬於地方政府二級組織。行政調(diào)解組織之成立目的，旨在以第三者的立場對兩造當事人間的爭議，為調(diào)解、調(diào)處的角色，以解決利害對立雙方的糾紛，所為行政調(diào)解的結(jié)果與一般行政處分之效力不同，並且在進行調(diào)解時，需要藉助民間專家學者的專業(yè)知識，俾使民眾更相信其決策的公信力及合理性，因此均採合議制委員會模式，甚少採行獨任制模式。政府為辦理行政調(diào)解業(yè)務，必須成立組織，此即所謂行政調(diào)解組織 同註5，「行政機關(guān)介入私權(quán)爭議之研究」，頁142及頁143。㈠一般行政調(diào)解組織之定位雖然行政調(diào)解之組織類型不一，惟既屬行政之組織，必須符合前述行政機關(guān)三個構(gòu)成要件，才有資格成為行政程序法所定「具有單獨地位之組織」之行政機關(guān)。中央級之行政調(diào)解組織中，經(jīng)濟部（智慧財產(chǎn)局）依據(jù)民國74年修正公布著作權(quán)法第83條授權(quán)規(guī)定，於民國88年訂頒「經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會組織規(guī)程」，成立「經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會」，就著作權(quán)爭議事件辦理調(diào)解事宜；經(jīng)濟部（工業(yè)局）依據(jù)民國84年公布積體電路電路布局保護法第36條第2項規(guī)定，授權(quán)主管機關(guān)經(jīng)濟部於88年訂定「積體電路電路布局鑑定暨調(diào)解委員會設置辦法」，成立積體電路電路布局鑑定暨調(diào)解委員會，辦理積體電路電路布局權(quán)爭議事件調(diào)解事宜；交通部（民用航空局）依據(jù)民國91年修正公布民用航空法第47條授權(quán)規(guī)定，訂定「民用航空乘客與航空器運送人運送糾紛調(diào)處辦法」，惟並未另定組織法規(guī)，直接依該辦法第9條成立拒絕離機爭議調(diào)處委員會，辦理乘客與航空器運送人拒絕離機爭議事件調(diào)處事宜。①獨立之編制方面：中央級之行政調(diào)解組織，依「經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會組織規(guī)程」第3條及第4條、「積體電路電路布局鑑定暨調(diào)解委員會設置要點」第3點及第4點，均明定該會之主任委員、委員及工作人員均屬兼任性質(zhì)；至於「拒絕離機爭議調(diào)處委員會」，則因該會並無組織法規(guī)，屬於一種臨時性任務編組性質(zhì)，故均屬未具有「獨立之編制」。：行政調(diào)解尊重就源處理原則，在那裡發(fā)生，就在那裡解決，因此在所有之行政調(diào)解組織當中，絕大部分均屬地方級之行政調(diào)解組織。⑴單獨之組織法規(guī)方面：目前全部均具有單獨之組織法規(guī)，尚可依其是否另訂有組織法規(guī)而予以分別說明。上述五個地方級之行政調(diào)解組織，因係由地方主管機關(guān)（直轄市、縣市政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所）設置，並自行辦理相關(guān)業(yè)務，故均屬地方級之行政調(diào)解組織，不但有權(quán)限上之法律依據(jù)，且均採法律授權(quán)中央主管機關(guān)以訂定「組織規(guī)程」、「組織基準」或「設置辦法」方式，成立地方級行政調(diào)解之組織，因其非屬中央法規(guī)標準法第5條第3款所稱之「國家機關(guān)」，故其組織即無須限以「法律」定之，既屬依據(jù)法律明文規(guī)定授權(quán)訂定之法規(guī)，無論其名稱為何，均符合地方組織法規(guī)要件，故均屬具有「單獨之組織法規(guī)」。⑵獨立之預算及編制方面：目前均無獨立之預算及編制。②獨立之預算方面：地方級之行政調(diào)解組織中，依「縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會組織規(guī)程」第20條、「直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規(guī)程」第13條、「直轄市縣（市）九二一震災災區(qū)不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第12條、「直轄市縣（市）不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會設置辦法」第11條、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」第31條第1項等規(guī)定，均明定各該委員會所需經(jīng)費，由所設置之地方主管機關(guān)編列年度預算支應，或在各該地方主管機關(guān)經(jīng)費預算內(nèi)開支，從而應屬未具有「獨立之預算」。另外，依「直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規(guī)程」第12條、醫(yī)療糾紛處理法草案第23條、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」第23條等規(guī)定，雖未明定對外行文之名義，然依各該條規(guī)定均以其主管機關(guān)為發(fā)送機關(guān)之意旨觀之，均可推定應以該地方政府名義行之；至於勞資爭議處理法對此雖未明定，惟依該調(diào)解委員會係屬任務編組性質(zhì)，似亦可推定對外行文亦應以直轄市、縣（市）主管機關(guān)名義行之，故均屬未具有「獨立之印信對外行文」。⑴單獨之組織法規(guī)方面：目前中央級尚無單獨之組織法規(guī)，地方級則屬具有單獨之組織法規(guī)。另外，將來在中央政府組織再造後，依據(jù)中央行政組織基準法之規(guī)定，一級至三級中央行政機關(guān)所設置採購申訴審議之組織，仍須以「組織法律」定之，只有四級之中央行政機關(guān)則將來可以「組織命令」為之。（調(diào)處委員會）：直轄市、縣（市）政府依據(jù)民國81年公布公害糾紛處理法第8條授權(quán)規(guī)定，訂頒各該地方政府調(diào)處委員會組織規(guī)程，茲以臺北市政府為例，該府於82年訂頒「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」，設置調(diào)處委員會，辦理公害糾紛調(diào)處事宜。另外，中央行政組織基準法因係中央法規(guī)標準法之特別法，在中央政府組織再造後，所規(guī)定一級至三級中央行政機關(guān)所設置採購申訴審議之組織，仍須以「組織法律」定之，因該組織非屬四級之中央行政機關(guān)，故將來仍不可以「組織命令」為之，併此陳明。②獨立之預算方面：上述一級制組織，無論是中央級或地方級之組織，其所需經(jīng)費，「採購申訴審議委員會組織準則」雖未明定，惟因其所需人力均由各該主管機關(guān)支援兼任，故其所需經(jīng)費似可推定由各該主管機關(guān)編列年度預算支應，故應屬未具有「獨立之預算」。」規(guī)定，應屬無「獨立之印信對外行文」。：⑴消費爭議調(diào)解委員會屬於地方級行政組織：依據(jù)民國83年公布消費者保護法第45條「直轄市、縣（市）政府應設消費爭議調(diào)解委員會，…其組織另定之」規(guī)定，僅地方政府始可設置，可見消費爭議之行政調(diào)解組織，係屬地方級之行政調(diào)解組織。筆者以為，既然是在直轄市、縣（市）政府設置，解釋上消費爭議調(diào)解委員會當然是屬於直轄市、縣（市）政府所屬的二級組織。⑴單獨之組織法規(guī)方面：目前雖有單獨之組織法規(guī)依據(jù)，惟亟宜補正。①法源依據(jù)方面：由於消保法第45條第2項中「其組織另定之」之規(guī)定，係採法律授權(quán)方式規(guī)定，固無疑義，惟究應由中央政府予以統(tǒng)一訂定，抑或交由各該地方政府自行訂定，亦為一值供探討之問題。筆者認為該設置要點，因未有法律明文規(guī)定之授權(quán)，不符地方組織法規(guī)之要件，故設置要點之主要作用，僅在提供各地方政府作為設置之參考，實不宜作為組織之法規(guī)依據(jù)。但在地方政府未能依法自行訂定之前，設置要點仍有其存在之必要性，並可提供或作為消費爭議調(diào)解組織之重要補充資料。⑶獨立之印信對外行文方面：目前均無獨立之印信對外行文。②即便將來中央四級行政調(diào)解組織，依據(jù)中央行政組織基準法規(guī)定，不再受限於前述中央法規(guī)標準法應以「法律」定之，可改以「組織命令」定之，而變?yōu)榫哂小竼为氈M織法規(guī)」；惟如仍無「獨立之編制及預算」及「獨立之印信對外行文」等配套，充其量亦僅屬該中央主管機關(guān)之內(nèi)部單位而已。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所將來如政策決定改為縣政府之派出單位，其所屬之鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會勢必要與消費爭議調(diào)解委員會進行檢討分工，甚至納入作為消費爭議調(diào)解委員會之一個調(diào)解分會，除更為便民外，並能有效分擔消費爭議調(diào)解業(yè)務，亦不無可能。茲以下列兩例說明：①公害糾紛之行政調(diào)處組織：由於裁決或調(diào)處委員會均非獨立之行政機關(guān)，其依公害糾紛處理法所做成之裁決書或調(diào)處書，有認屬行政處分 同註5，「行政機關(guān)介入私權(quán)爭議之研究」，頁124。②耕地租佃之行政調(diào)處組織：依釋字第128號解釋，依「行政機關(guān)就耕地三七五減租條例第19條所為耕地準否收回自耕之核定與調(diào)處，出租人、承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟」，即認該調(diào)處具有行政處分之性質(zhì)。惟該調(diào)解組織因未配備「獨立之編制及預算」、「獨立之印信及對外行文」，對調(diào)解之能否順利圓滿運作，功能能否充分發(fā)揮，當然有其一定之影響。調(diào)解委員會之成立，為何不設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中？因鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位太少，人員不足，其實消費糾紛不可能在小鄉(xiāng)鎮(zhèn)中調(diào)解，所以調(diào)解委員會應設在縣市中，讓業(yè)者、消費者提出公平合理的判斷。姑且不論現(xiàn)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）之層級是否仍維持地方自治層級問題不談，事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)市所能發(fā)揮之功能相當有限，故公害糾紛處理法、醫(yī)療糾紛處理法草案等專業(yè)行政調(diào)解組織均有類似規(guī)定，將會