【正文】 公有制的不同層次之間，地方與中央、地方的下級與上級之間等，都會存在利益差異性，有時甚至有較大的利益沖突性。我國實行社會主義市場經(jīng)濟，城市利益主體逐漸多元，城市的功能日趨多樣，城市經(jīng)濟社會管理和建設(shè)管理的關(guān)系空前復(fù)雜。1980年國務(wù)院批準的《全國城市工作會議紀要》明確提出，要“盡快建立我國的城市規(guī)劃法制，來保證城市規(guī)劃穩(wěn)定地、連續(xù)地，有效地實施”。在許多城市中，由于市委和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和親自負責(zé)，使城市規(guī)劃和建設(shè)迅速出現(xiàn)了新面貌，許多城市規(guī)劃和建設(shè)中的難點問題經(jīng)城市主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而得到了解決。城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃與作為城市建設(shè)管理依據(jù)的法定性規(guī)范的要求有很距離。(2)由于過去實行高度集中的計劃經(jīng)濟、加之對城市規(guī)劃的作用沒有足夠的認識，所以在相當(dāng)程度上規(guī)劃只是被動地依附于經(jīng)濟計劃，落實計劃已確定的項目布局。城市發(fā)展的政策由黨和國家行政領(lǐng)導(dǎo)部門確定。三、城市規(guī)劃法制建設(shè)的歷史演進、主要內(nèi)容和意義(一)我國城市規(guī)劃法制建設(shè)的歷史演進在過去的幾十年中，我國的城市規(guī)劃工作有了很大的發(fā)展，在國家建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》的第十一條，第十二條明確規(guī)定：“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負責(zé)組織編制城市規(guī)劃。同時，立法中通常也指出，這些法律僅僅保障市政當(dāng)局限于行政權(quán)力的范疇的作為。州的規(guī)劃授權(quán)法可要求縣、城市、鎮(zhèn)設(shè)置規(guī)劃委員會，并可規(guī)定編制綜合規(guī)劃的要求，及規(guī)定地方政府的規(guī)劃程序。(2)從美國城市規(guī)劃的發(fā)展歷史看，政府對私人財產(chǎn)權(quán)利實行控制的權(quán)力演變是最為關(guān)鍵的因素。城市公共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗，導(dǎo)致這種公共政策擴展到了對城市開發(fā)的規(guī)劃。為了克服由于人口過密以及不適的衛(wèi)生條件給城市帶來的經(jīng)濟代價和社會政治代價，就必須對市場經(jīng)濟的自發(fā)行為以及私人財產(chǎn)權(quán)益加以公共干預(yù)?？v觀世界各國，城市的建設(shè)和管理均是城市政府的一項主要職能，城市規(guī)劃無不與行政權(quán)力相聯(lián)系。城市規(guī)劃在實踐中又表現(xiàn)為對資源的配置，涉及社會各方面的利益關(guān)系，涉及資源開發(fā)利用的價值判斷和對人們行為的規(guī)范。現(xiàn)代城市規(guī)劃的興起與公共政策、公共干預(yù)密切相關(guān)，城市規(guī)劃表現(xiàn)為一種政府的行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法制的原則，城市規(guī)劃行政管理的各項行為都要有法律的授權(quán)，并依法施行管理。所以現(xiàn)代城市規(guī)劃又是城市社會發(fā)展過程中的一項重要的社會建制。二、城市規(guī)劃行政與立法授權(quán)城市規(guī)劃作為城市政府的一項職能，在不同國家有不同的起因和不同的立法授權(quán)方式，但是政府的規(guī)劃行政權(quán)力來源于立法授權(quán)卻是共同的。19世紀英國在公共衛(wèi)生方面的立法就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。1909年，英國產(chǎn)生了第一部城市規(guī)劃法：《住房和城市規(guī)劃法1909)。自20世紀20年代以來，區(qū)劃(zoning plan)作為城市土地使用的公共控制方式和城市規(guī)劃實施的工具得到了廣泛的應(yīng)用和持續(xù)的發(fā)展。州的區(qū)劃授權(quán)法往往詳細地定義區(qū)劃的范圍、制定和批準區(qū)劃的程序、區(qū)劃委員會的構(gòu)成及其權(quán)力等。(3)在我國，隨著法制建設(shè)的不斷深入，城市規(guī)劃行政的立法授權(quán)體系也已基本形成。縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負責(zé)組織編制”。隨著經(jīng)濟社會條件的變化，我國城市規(guī)劃的法制建設(shè)正在逐步推進。領(lǐng)導(dǎo)部門、領(lǐng)導(dǎo)同志的一系列“指示”、“意見”、“通知”、“批復(fù)”等指導(dǎo)著城市規(guī)劃和城市建設(shè)工作。城市規(guī)劃沒有獲得相對的獨立性和權(quán)威性。在我國過去的特定條件下，城市規(guī)劃建設(shè)管理中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和導(dǎo)向，即行政行為不一定以法律的明確授權(quán)為前提、以具法律效力的規(guī)劃為依據(jù)。政策導(dǎo)向和行政干預(yù)在世界各國都是存在的，在我國今后的城市規(guī)劃和建設(shè)工作中，也仍要發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢和行政運作中的靈活性。自80年代以來，我國城市規(guī)劃的法制建設(shè)一直在穩(wěn)步推進，并取得了很大的成效。反映在城市規(guī)劃和規(guī)劃管理上，傳統(tǒng)的、以指令性計劃為特征的規(guī)劃行政已不適應(yīng)，城市規(guī)劃進一步走上法制軌道已是勢在必行。各個利益主體各自追求自己最佳效益目標，并不一定會導(dǎo)致城市、社會及環(huán)境的整體和長遠發(fā)展的最佳效果，因此需要政府的調(diào)控和干預(yù)。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。有了健全的規(guī)劃法規(guī)，行政行為的程序和時限等便有了法定的依據(jù)和約束。(三)城市規(guī)劃法制建設(shè)的主要內(nèi)容城市規(guī)劃法制建設(shè)的內(nèi)容主要包括：城市規(guī)劃領(lǐng)域中法律規(guī)范的制定、法律規(guī)范的執(zhí)行、法律規(guī)范的遵守及確立和完善依法行政的監(jiān)督機制。要按法定權(quán)限和程序，制定和完善城市規(guī)劃專業(yè)技術(shù)規(guī)范和城市規(guī)劃文本。3．法律規(guī)范的遵守城市規(guī)劃依法行政離不開牢固的守法觀念和法治精神的支撐。對法律規(guī)范的遵守涉及到“官”和“民”兩個方面。要確立和不斷完善城市規(guī)劃依法行政的立法、司法、行政及社會的監(jiān)督機制，以使城市規(guī)劃的科學(xué)合理性、權(quán)威性、公正性得到體現(xiàn)。城市規(guī)劃行政行為有下列特征：(一)是規(guī)劃行政主體的行為城市人民政府及其規(guī)劃行政主管部門是城市規(guī)劃行政法律關(guān)系中依法代表國家行使規(guī)劃行政管理職權(quán)的當(dāng)事人。只有行政主體行使國家行政權(quán)力對公共事務(wù)進行的管理行為，才稱為行政行為，(三)是產(chǎn)生法律效果的行為這是指對城市規(guī)劃行政相對方的權(quán)利義務(wù)的發(fā)生、變更、或消失，對相對方的權(quán)益產(chǎn)生影響。二、城市規(guī)劃行政行為的分類從不同的角度可對城市規(guī)劃行政行為作不同類型的劃分。由于抽象行政行為的結(jié)果是抽象規(guī)范的產(chǎn)生，因此，抽象行政行為中的相當(dāng)一部分是行政立法行為，應(yīng)當(dāng)按照行政立法程序進行。這里體現(xiàn)的是規(guī)劃行政管理的自由裁量權(quán)限。要式行政行為是指必須依法定方式進行，或者必須具備法定形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。城市規(guī)劃管理中的依職權(quán)行政行為是指，城市規(guī)劃行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)賦予的職權(quán)，無需相對人請求而主動為之的行政行為。對于依申請規(guī)劃行政行為，法律、法規(guī)不要求城市規(guī)劃行政主體主動為之，只有當(dāng)相對人依法提出申請后，規(guī)劃行政主體才產(chǎn)生作為的義務(wù)，如果規(guī)劃行政主體拒絕申請或不予答復(fù)，則可能成失職。城市土地出讓的做法具有雙方行政行為的特征，因為土地出讓合同中含有規(guī)劃設(shè)計要求，簽訂合同是雙方意思的表達，合同簽訂后即具有法律效力，行政行為成立。所謂權(quán)能是指能夠從事某種活動的資格，如獲得城市規(guī)劃設(shè)計資格證書后，規(guī)劃設(shè)計單位才有資格從事城市規(guī)劃設(shè)計工作。(二)撤消權(quán)利和免除義務(wù)撤消權(quán)利是指，行政行為主體依法撤銷或剝奪相對方既得或已設(shè)定的法律上的權(quán)能和權(quán)利。前者如免除某些規(guī)劃管理的規(guī)費，后作如允許某項建設(shè)或規(guī)劃條件變更。例如對城市規(guī)劃設(shè)計單位資格等級升或降；通過調(diào)整規(guī)劃，對相對方使用的土地的規(guī)劃性質(zhì)作出改變，如將工業(yè)用地改為商業(yè)用地。例如建設(shè)單位在申請“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”時，必須附送有關(guān)文件、圖紙、資料，使城市規(guī)劃行政主體對其申請資格和申請條件進行確認；對違法建設(shè)工程作出處罰，也是先要對違法建設(shè)的事實加以認定，確認違法的法律事實。合法的城市規(guī)劃行政行為必須滿足以下條件。任何城市規(guī)劃行政主體都不享有城市規(guī)劃行政的全部權(quán)限。城市規(guī)劃行政行為應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行的規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，以及有關(guān)的技術(shù)標準；城市規(guī)劃實施管理的行政還應(yīng)符合經(jīng)批準的城市規(guī)劃。城市規(guī)劃行政行為必須按法定程序進行，才能合法成立。五、城市規(guī)劃行政行為的效力行政行為的效力即行政行為的法律效力。另外，確定力還指行政行為的效力不受行政主體變動的影響，即使原作出具體行政行為的城市規(guī)劃行政主體被撤銷或合并，也不影響該行政行為的效力。城市規(guī)劃行政行為成立后，無論是管轄該事務(wù)的主體，還是它的上級行政主體或下級行政主體，以及其他行政主管部門，都要受其內(nèi)容的拘束，不得作出與之相抵觸或相互矛盾的另一行政行為；二是對相對方的拘束力，相對方一方面享有該行政行為所賦予的權(quán)利，同時也必須完全履行行政行為所設(shè)定的義務(wù)，(三)執(zhí)行力行政行為的執(zhí)行力是指行政行為有效成立后，行政主體有權(quán)采取一定的手段，使該行政行為的內(nèi)容得以完全的實現(xiàn)。城市規(guī)劃行政與立法作為國家整個行政與行政法體系的一個組成部分，也要學(xué)習(xí)、研究、貫徹行政法的基本原則，對于什么是我國行政法的基本原則，法學(xué)界還有不同看法。(3)國家行政機關(guān)進行行政管理必須有明文的法律依據(jù)。為了防止行政機關(guān)行使權(quán)力時侵犯公民的合法權(quán)益