【正文】 工作體系，保持憂患意識，盡可能減少災難發(fā)生的危險。美國應急管理體制由三個層次組成：聯(lián)邦政府層、州政府層和地方政府層。因此，要使國家、省、市級應急平臺高效運作，必須加強底層區(qū)級應急系統(tǒng)的建設，解決上級應急系統(tǒng)在信息實時獲取和隱患排查等方面的問題。翔實的數(shù)據(jù)支撐、明晰的責任體系、長效防范機制、有效的應急流程以及暢通的公眾參與渠道是區(qū)級政府應急系統(tǒng)的必要條件。[7]（3）過于強調(diào)應急，而忽略了安全隱患的排查與處置在隱患轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件前，一般都會有一定的時間區(qū)間，在這個區(qū)間內(nèi)，應急系統(tǒng)應該具備和強化安全隱患排查與處置的能力，同時強調(diào)責任監(jiān)督機制，做到防患未然的目的。[6]（2）自上而下的模式存在局限目前的應急系統(tǒng)建設是一種自上而下的模式，缺乏底層支撐。從理論的角度來看，目前各省市級的安全應急系統(tǒng)解決方案看似十分 “完美”，但是，在實際工程應用中，卻存在一些問題：[5]（1）邊界條件的假設過于理想化，這些方案的實施有一些前提條件，比如：l 系統(tǒng)能全面、準確而且及時的獲得所需要的信息；l 政府是一個完美系統(tǒng)，各部門之間的配合是無間隙的，就像人的大腦、手、腳等器官之間的配合一樣；實際情況并不是這樣，很多部門之間因為信息不通、不共享而成為一個個“信息孤島”，應急職能部門之間的協(xié)調(diào)也遠遠沒有達到無障礙的境界。已經(jīng)有很多專家對國家的應急管理體制建設開展了研究，并且已經(jīng)在指導政府應急管理制度的建設。系統(tǒng)為達到平衡狀態(tài)，必須有相應的“秩序”與之均衡。目前，中國正處在一個事故多發(fā)的時期，有專家指出，這是人均GDP達到1000美元發(fā)展水平時候的必然階段。dangersecurity, emergency針對隱患排查、監(jiān)管業(yè)務層，從合理實現(xiàn)平臺功能的角度出發(fā)，設計了平臺的四個建設內(nèi)容：日常隱患排查管理平臺、日常隱患處置管理平臺、責任監(jiān)督管理平臺和隱患及應急事件管理信息平臺。本文通過深入研究當前我國應急體系存在的不足，以系統(tǒng)的邊界條件為切入點，研究區(qū)級政府應急系統(tǒng)定位和在國家應急體系中所應擔負的主要職責，最終提出區(qū)級政府應急系統(tǒng)的總體設計方案。然而，中國正處在一個事故多發(fā)的時期，每年因公共安全問題造成的損失高達GDP的6%，計6500億元。除已特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含任何他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果。RegulationBasedDesign基于隱患監(jiān)管的區(qū)級政府應急系統(tǒng)整體方案設計University of Science and Technology of ChinaThesis for Master DegreeTheofonof與我一同工作的同志對本研究所做的貢獻均已在論文中作了明確的說明。這樣的一個階段，是系統(tǒng)的一種“失衡”狀態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)，翔實的數(shù)據(jù)支撐、明晰的責任體系、長效防范機制、有效的應急流程是區(qū)級政府應急系統(tǒng)的必要條件。詳細設計了隱患信息的上報和處理流程，確保防患于未然。response, emergencysupervision, overall這樣的一個階段，其實是系統(tǒng)的一種“失衡”狀態(tài)。一般而言，在“熵”和“秩序”的均衡中，存在一種“大于等于”的規(guī)律，當熵增加時，要用同級“秩序”或更高級的“秩序”進行規(guī)范，否則，就會造成能量的意外釋放，也就是事故的意外發(fā)生。但是，其關(guān)注點主要放在國家層面和省、市一級政府，對于區(qū)政府及街道、社區(qū)一級政府研究的甚少，本文作者認為，區(qū)一級政府應急系統(tǒng)的建設應該成為國家整個應急管理體系建設的重中之重。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前盡管各個專業(yè)職能部門的各類系統(tǒng)功能越來越豐富（如各類監(jiān)控資源），但是大部分仍然沒有形成有效的合力，不同的職能單位及其指揮系統(tǒng)雖然能夠在系統(tǒng)內(nèi)進行有效的調(diào)度，跨系統(tǒng)的資源共享仍然較難實現(xiàn)，指揮調(diào)度功能各自為政依然存在。要構(gòu)建中國的安全應急體系，應該采取“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式推進，頂層設計固然非常重要，基層政府是安全應急的主要實踐者，自下而上的建設模式有利于提高整個應急系統(tǒng)的實用性、有效性。[10]目前，各省、市建立的應急系統(tǒng)建設將著力點放在突發(fā)事件發(fā)生后的應急響應上，對突發(fā)事件發(fā)生前的關(guān)注度不夠，對基層社會公共安全管理缺乏行之有效的管理體制和應急體系。作為上級應急系統(tǒng)（市級、省級應急系統(tǒng)）的眼睛和觸角，區(qū)級政府應急系統(tǒng)需要對上級應急指揮系統(tǒng)提供準確及時的信息支持，對上級應急系統(tǒng)對突發(fā)事件和隱患的處置方案能夠及時有力地執(zhí)行。加強城市公共安全隱患問題的預防，從社會層面、制度保障體系運行模式和安全科學與技術(shù)三個方面系統(tǒng)和深入研究公共安全建設要素。其地方政府層的緊急事態(tài)管理處的職責重大，負責突發(fā)事件的全過程處置，平時處于監(jiān)測狀態(tài)，視突發(fā)事件的性質(zhì)處于部分激活狀態(tài)和完全激活狀態(tài)，在應急體制比較完善的州，州政府在緊急事態(tài)管理方面的作用更大一些，而在其他州，緊急事態(tài)管理的職責集中在地方（遭受一般緊急事態(tài)）和聯(lián)邦政府兩級（遭遇重大災難），形成啞鈴現(xiàn)象。同時英國政府也充分認識到，在新聞業(yè)和通訊手段非常發(fā)達的今天，恰當應對媒體是危機管理中的一個重要部分。優(yōu)點是具有地方特色，缺點是不能形成統(tǒng)一的指揮和行動，往往在緊急救援中缺乏中央集權(quán)的指揮決策。[17]澳大利亞的應急體制有兩個特點，一是公共安全管理的職責主要在州和領地，二是公共安全管理的職責分布在各個部門，在實際操作中，如果體制不暢通，將造成部門間協(xié)調(diào)混亂，影響公共安全管理的效率和效力。[27]對城市重大危險源的監(jiān)控和預測預警研究相對較為成熟，提供了科學的解決辦法和操作流程，但對城市的軟隱患和小隱患重視不夠，沒有形成科學管理和科學技術(shù)相結(jié)合的隱患處置系統(tǒng)。[2226] 研究目標及技術(shù)路線區(qū)一級政府應急系統(tǒng)是國家應急平臺體系的“觸角”和“前沿陣地”，其主要作用在于消除隱患，從而防止災難事故的發(fā)生，因此，區(qū)級政府應急系統(tǒng)的建設重心應放在信息采集與隱患排查、監(jiān)管業(yè)務層上面。在公共安全管理層面，信息獲取輔以人工排查的方式，為充分獲取隱患信息提供保障；建立完善的監(jiān)管機制，包括隱患監(jiān)管處置機制和責任人執(zhí)行機制等，確保隱患排查處置工作有效順利進行。[30]作為國家應急平臺體系中的關(guān)鍵節(jié)點，省級應急平臺直接面向國務院應急平臺，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。區(qū)級政府應急平臺獨立處置的是影響較小的突發(fā)公共事件，事態(tài)級別更高的突發(fā)事件由上級政府應急平臺應急指揮處置，但政府應急系統(tǒng)的工作狀態(tài)存在常態(tài)和非常態(tài)，區(qū)級政府應急系統(tǒng)應該在常態(tài)肩負日常隱患排查、管理和處置，通過建立相關(guān)的管理制度和責任體系將隱患事件作為突發(fā)事件進行處置，從事故源頭遏制重大突發(fā)事件的發(fā)生，減少重大突發(fā)事件發(fā)生概率。，國家應急平臺將軟硬件分為設備層、數(shù)據(jù)層、業(yè)務層和表示層，其平臺組成模式已經(jīng)成為當前我國應急平臺建設的參考標準，區(qū)級政府應急系統(tǒng)也應該在該模式的基礎上，結(jié)合自身實際情況進行應急系統(tǒng)設計，并著重在信息獲取和應急智能業(yè)務層面加強建設，以更好的為上級應急系統(tǒng)的決策指揮提供有力支持。由通訊系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)、圖像接入系統(tǒng)、視頻會議系統(tǒng)、移動應急平臺、安全支撐系統(tǒng)等組成。無線通信系統(tǒng)采用衛(wèi)星通信、數(shù)字集群、蜂窩移動等通信手段。③圖像接入系統(tǒng)。各有關(guān)部門的視頻會議系統(tǒng)要能與上、下視頻會議聯(lián)通。⑥安全支撐系統(tǒng)。綜合應用系統(tǒng)：①綜合業(yè)務管理系統(tǒng)。③預測預警系統(tǒng)。并可以根據(jù)應急過程不同階段處置效果的反饋，在應急平臺上實現(xiàn)對輔助決策方案的動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。動態(tài)掌握主要救援隊伍、應急儲備物資和救援裝備、應急通信系統(tǒng)、醫(yī)療急救機構(gòu)、應急資金儲備等情況，提供對應急資源的協(xié)調(diào)管理，保障應對過程中所需資源及時到位。通過對各類突發(fā)公共事件場景進行仿真模擬，在虛擬場景中分析事態(tài)、提出應對策略，進行網(wǎng)絡模擬演練。 本章小結(jié)本章通過對我國政府應急系統(tǒng)的理論模型進行了分析，得出如下結(jié)論：（1）區(qū)級政府應急系統(tǒng)是國家應急系統(tǒng)的重要組成部分，其系統(tǒng)設計要滿足國家整體應急體系建設的要求。第三章 區(qū)級政府應急系統(tǒng)的理論模型研究本章從公共安全的理論模型著手，研究區(qū)級政府應急系統(tǒng)在建設過程中，需要遵循的理論依據(jù)，論證系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)在工程應用中能夠合理解決的可行性，進而優(yōu)化區(qū)級政府應急系統(tǒng)設計。既要管理突發(fā)事件，還要管理承災載體，還要負責應對過程。 隨機性事故統(tǒng)計規(guī)律理論事故的發(fā)生具有隨機性，事故發(fā)生所帶來的后果也具有隨機性。即，事故發(fā)生后帶來嚴重傷害的情況是很少的，而事故后無傷害的情況是大量的。常數(shù) 是反映某種事故發(fā)生頻率與后果嚴重度之間關(guān)系的重要參數(shù)，它與事故種類有關(guān)。因而安全是一個相對的、主觀的概念，對于同一事件不同的人關(guān)于安全可能得出截然不同的結(jié)論，因此需要進行危險評價或風險分析。預測分析方法是在事故發(fā)生之前對系統(tǒng)的危險性進行的評價，它在預測系統(tǒng)中可能發(fā)生的事故的基礎上對系統(tǒng)的危險性進行評價。相對的危險性方法是評價者根據(jù)以往的經(jīng)驗規(guī)定一系列打分標準，然后按危險性分數(shù)值評價危險性方法；概率的危險性分析方法是以某種事故發(fā)生概率為基礎的危險性分析方法，常用的方法有事故樹分析法和故障樹分析法。（2）聯(lián)動預警模型根據(jù)行業(yè)間的相關(guān)特性，通過事故樹分析等方法，產(chǎn)生聯(lián)動效應的預警模型。這一方法實際上就是建立專門的應急指揮中心，避免權(quán)責不明現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證各部門應對突發(fā)事件時的無縫對接，消除信息孤島，提高應急響應效率。盡管綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)將各級或各部門聚集起來參與應急處置工作，但在應急管理的每一個階段，各單位都要分擔自身所擔負的責任。對突發(fā)事件的生命周期管理，體現(xiàn)的是應對突發(fā)事件不單單是應急處置，而應該是全過程管理。[40] 本章小結(jié)（1）從理論上進一步論證區(qū)級政府應急系統(tǒng)應該以隱患排查和監(jiān)管為主，兼顧應急指揮功能。第四章 隱患事件監(jiān)控呵責任監(jiān)督機制研究第四章 隱患事件監(jiān)控和責任監(jiān)督機制研究從前面三章得出的結(jié)論是：隱患是區(qū)級政府應急系統(tǒng)主要的處置對象，如何對隱患進行排查、管理和處置以及如何建立保障系統(tǒng)良好運行的機制是本章的主要內(nèi)容。為了更好地描述應急事件，本文將按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素各類突發(fā)公共安全緊急事件劃分成為四級事件類型[34]：（1）I級隱患：可能造成特別重大的事件的安全隱患，需要涉及多個部門處置的，需要由市政府及相關(guān)部門的主要領導進行統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指揮處置的隱患。 隱患分級隱患級別類別說明處置機構(gòu)上報流程I特別重大安全隱患應急指揮中心統(tǒng)一指揮處置立即上報應急辦公室、主管領導II重大安全隱患應急指揮中心統(tǒng)一指揮處置立即上報應急辦公室、主管領導III較大安全隱患應急指揮中心督促各專業(yè)職能單位處置以周報方式將處置結(jié)果上報應急辦公室、主管領導IV一般安全隱患應急指揮中心督促各專業(yè)職能單位處置以周報方式將處置結(jié)果上報應急辦公室、主管領導 隱患監(jiān)控 隱患排查在應急指揮中心的建設中應強調(diào)以預防為主應急處理為輔的系統(tǒng)體系設計。隱患監(jiān)測內(nèi)容包括如下六個方面：（1）社情監(jiān)測社情檢測是社區(qū)情況檢測的簡稱，即對南山區(qū)轄區(qū)內(nèi)各居民社區(qū)各類民意情況調(diào)查了解。當同樣內(nèi)容的輿論在較大范圍內(nèi)迅速傳播時，就可能形成社會思潮，進而影響政治走向或社會穩(wěn)定。環(huán)境監(jiān)測提供的信息是否準確，分析的結(jié)論是否客觀，將直接影響到環(huán)境立法、環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境決策的有效性和正確性。人們對企業(yè)的生產(chǎn)流程有標準認識，對自然界的生態(tài)環(huán)境有質(zhì)量評估，而作為社會環(huán)境重要組成部分的社會治安環(huán)境，也需要建立一套評估辦法，使人們對自己所處地區(qū)的治安形勢有一個全面、準確、科學的認識。（5）城管監(jiān)測南山區(qū)數(shù)字化城管系統(tǒng)已經(jīng)完成，隱患預警及應急指揮中心通過與數(shù)字化城管系統(tǒng)開發(fā)集成接口，可實時收集到南山區(qū)內(nèi)各類城管信息，為行政執(zhí)法提供依據(jù)。（6）自然災害監(jiān)測自然災害監(jiān)測系統(tǒng)以氣象中心情報收集處理系統(tǒng)和極軌氣象衛(wèi)星遙感監(jiān)測應用系統(tǒng)等業(yè)務網(wǎng)絡為技術(shù)支撐，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對地震、火山、泥石流等自然災害進行現(xiàn)場檢測、傳輸報道、信息管理和救災通訊等動態(tài)監(jiān)測評估，還可與民政部建設的綜合減災系統(tǒng)和小衛(wèi)星系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)資源共享。從工作流程上把隱患監(jiān)測預警分成監(jiān)測、分析評估和預報及信息發(fā)布三部分，其具體運行模式設計如下圖所示：信 息收 集信息動態(tài)監(jiān) 測形成評估結(jié) 論信息初級整 理分析處理信 息信 息匯 總信 息預 報監(jiān) 測 分析評估 預報與公告 預警機制運行模式 責任監(jiān)督機制社會公共安全管理是一項涉及面廣，難度較大的工作。因此需要制定防范責任規(guī)則，建立覆蓋全、層級分明的責任體系，讓每個人清晰自己的責任田，明確自己要作的工作。因此，需要信息化手段解決這一問題，自動提醒核查和預警等，進而達到對隱患信息實時監(jiān)控的目標，提高管理水平。實際執(zhí)行中，由于事件分級標準不明顯，相關(guān)數(shù)據(jù)不全面或工作人員經(jīng)驗不豐富等，都會造成多報漏報等各種失誤，甚至會出現(xiàn)事無巨細都向最高領導通報的現(xiàn)象。[49,50]為此如何解放思想，一切唯實，深化、鞏固創(chuàng)新成果，借助科技手段建立操作性、實用性強的長效機制，全面、及時地掌握各類安全隱患信息，層層落實安全防范責任，防微杜漸，將風險災害消滅在萌芽狀態(tài)，是一個亟待解決的問題。擴展“以房管人”的思想，落實“屬地化管理”原則，比如一個協(xié)管員負責一個片區(qū)，采集片區(qū)內(nèi)每棟樓、每個房間所存在的安全隱患、業(yè)主、居住人員等信息，將人員、隱患等各類信息與房間對應起來。為此，應借助信息化手段，構(gòu)建采集機制，梳理采集流程，擴大采集內(nèi)容，提高采集效率，加快采集頻率，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的真實、全面。比如有人舉報某樓某房間存在安全隱患，信息化系統(tǒng)將其準確定位，自動調(diào)取相關(guān)責任人，并分配任務，比如某公職人員住在附近，可將此隱患的核實作為該公職人員的工作內(nèi)容，限定時間內(nèi)進行核實，查實后進入系統(tǒng)，自動升級給相關(guān)部門進行處理，處理進程利用辦公系統(tǒng)或短信，自動告知該公職人員，處理結(jié)束后系統(tǒng)存檔，該公職人員有責任進行后續(xù)跟蹤。同時利用流動指揮車，實時掌控事件動態(tài)，并借助無線網(wǎng)絡，利用信息化系統(tǒng)現(xiàn)場辦公。（3）設計了區(qū)級政府安全隱患預警運行機制，從工