【正文】 是某一層級(jí)政府內(nèi)部國(guó)家權(quán)利在立法、司法與行政等權(quán)利機(jī)構(gòu)之間的配置方式及其制度體現(xiàn)（橫向配置形式及其制度體現(xiàn)）（2） 包括國(guó)家結(jié)構(gòu)形式這個(gè)概念所包含的內(nèi)容，也就是國(guó)家權(quán)力在不同層級(jí)之間的配置關(guān)系及其制度體現(xiàn)（縱向配置形式及其制度體現(xiàn)）當(dāng)今各國(guó)的政權(quán)組織形式（1） 在縱向上分為聯(lián)邦制與單一制（2） 在橫向上分為分權(quán)制衡體制與人民代表大會(huì)制一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法律制度的發(fā)達(dá)程度主要包括立法、執(zhí)法、與法律監(jiān)督等方面內(nèi)容（二） 政黨制度及其對(duì)行政管理的影響政黨是指在某種政治體系中，通過控制或影響政府政策，以期取得和行事政治權(quán)力的社會(huì)政治組織政黨制度從廣義的角度來講，主要包括（1）現(xiàn)實(shí)中的政黨，政治格局及其運(yùn)行情況（2）是指經(jīng)由法律規(guī)定和實(shí)際形成的，有關(guān)政黨的社會(huì)政治地位作用，尤其是執(zhí)政與參政的方式、方法與程序等方面的制度性規(guī)范體系 政黨組織主要通過三個(gè)途徑對(duì)行政系統(tǒng)施加影響（1） 通過自身的利益表達(dá)與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)提供有關(guān)社會(huì)民眾的政治要求等方面較為專業(yè)，系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動(dòng)提供依據(jù)（2） 運(yùn)用自身所具有的政治社會(huì)化功能，在政府與社會(huì)之間建立起一座主要的橋梁，及時(shí)地霸行政系統(tǒng)的有關(guān)政策信息反饋給政策制定者與政策對(duì)象雙方，這日益成為當(dāng)代行政系統(tǒng)得以有效運(yùn)行、改善政民關(guān)系的重要保證（3） 通過成為執(zhí)政黨，從而能夠通過政府運(yùn)用行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)自身的政治主張（三）社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)流通性的發(fā)達(dá)程度及其對(duì)行政管理的影響社會(huì)團(tuán)體是兩個(gè)以上的社會(huì)成員基于自愿，為實(shí)現(xiàn)某種共同利益要求而結(jié)成的一種社會(huì)組織社會(huì)組織分為兩類（雷格斯的主張）（1） 基于血緣關(guān)系而結(jié)成的自然家庭（2） 以利益關(guān)系為紐帶而結(jié)成的人為團(tuán)體，統(tǒng)稱為社會(huì)團(tuán)體社會(huì)團(tuán)體對(duì)行政系統(tǒng)的影響作用主要表現(xiàn)在（1） 社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會(huì)公眾之間強(qiáng)有力的媒介（2） 社會(huì)團(tuán)體不僅擴(kuò)大了行政系統(tǒng)的效能，而且也塑造著行政系統(tǒng)本身，決定著行政程序與規(guī)則所謂新公共管理運(yùn)動(dòng)就是公共權(quán)力的社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)，其本質(zhì)通常被認(rèn)為是還權(quán)于社會(huì)，實(shí)質(zhì)上主要還是還權(quán)于各種社會(huì)團(tuán)體組織與社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展相關(guān)的另一個(gè)因素是政治社會(huì)流通性及其發(fā)達(dá)程度（1） 社會(huì)流通性指的是社會(huì)有無參政的渠道，渠道的多寡以及渠道的暢通與否。間影響：指中國(guó)共產(chǎn)黨通過各種國(guó)家權(quán)力組織與政治機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、來影響行政系統(tǒng)的組織運(yùn)行過程。第四節(jié) 文化環(huán)境及其對(duì)行政管理的影響一、文化環(huán)境及其構(gòu)成文化是指人們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等因素的一種認(rèn)知模式，是人們的社會(huì)心理活動(dòng)的總和。二、文化環(huán)境的主要因素及其對(duì)行政管理的影響。（二）行政功能文化及其對(duì)行政管理的影響。②公共行政系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)觀還包括對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部職能分工發(fā)達(dá)程度的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。②同時(shí)政府中的各個(gè)部門，每個(gè)人員也不是全能的，只能行使特定的權(quán)力，承擔(dān)特定的責(zé)任。法律本位就是從人性不完善的基本假定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，認(rèn)為公共行政系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制，及至整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化，公共行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都應(yīng)該受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序及其規(guī)則也都應(yīng)該由法律明確界定。行政公共關(guān)系文化可及分為傳統(tǒng)型、服從型與參與型三種類型。三、我國(guó)現(xiàn)行行政文化環(huán)境的基本特點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響管制型行政總體價(jià)值向服務(wù)型行政總體價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變及其對(duì)行政管理的影響。第三章 行政權(quán)力第一節(jié) 行政權(quán)力的產(chǎn)生及其來源一、行政權(quán)力的含義 韋伯認(rèn)為權(quán)力意味著一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上 權(quán)力是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系中，權(quán)力主體能夠?qū)?quán)力客體進(jìn)行影響或控制的一種力量 權(quán)力的分類（1）按照權(quán)力特性分 本原性權(quán)力：從屬性權(quán)力（2）按權(quán)力主體及目的分 公共權(quán)力 私人權(quán)力 政治權(quán)力（3）按權(quán)力作用的領(lǐng)域分 經(jīng)濟(jì)權(quán)力 文化權(quán)力 社會(huì)權(quán)力行政權(quán)力是一種公共性權(quán)力、從屬性權(quán)力，也是一種政治權(quán)力，它是室國(guó)家行政機(jī)關(guān)或被授予行政管理權(quán)限的其他社會(huì)組織，為有效執(zhí)行國(guó)家意志，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的一種能力或力量（1）行政權(quán)力的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及被授予的行政管理權(quán)限的非政府組織A、 狹義的理解認(rèn)為行政權(quán)力的主體就是狹義的政府，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)（本書主張狹義）B、 中義的理解認(rèn)為行政權(quán)力普遍存在于各種公共組織中，因而權(quán)力主體等于公共管理主體C、 廣義的理解認(rèn)為所有存在管理活動(dòng)的組織都可以看成是行政主體（2）行政權(quán)力的客體是一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會(huì)組織（3）行政權(quán)力的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志（4）行政權(quán)力的重要基礎(chǔ)是國(guó)家強(qiáng)制力二、行政權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展（一）傳統(tǒng)行政權(quán)力 傳統(tǒng)行政權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的行政權(quán)力 這一時(shí)期的行政權(quán)利的合法性建立在“遺傳下來的”制度和統(tǒng)治權(quán)力的神圣的基礎(chǔ)之上，與宗法等血緣關(guān)系、宗教迷信等交織在一起 家長(zhǎng)、族長(zhǎng)是一種變相的行政權(quán)利主體 傳統(tǒng)的行政權(quán)力自主性不強(qiáng) 傳統(tǒng)行政權(quán)力行使的依據(jù)主要是傳統(tǒng)習(xí)慣和統(tǒng)治者個(gè)人的任意專斷的意志，根本談不上法治 一般認(rèn)為傳統(tǒng)行政權(quán)力缺乏法治的主要表現(xiàn)A、 缺乏相應(yīng)的行政體制，行政人員沒有明確的職權(quán)范圍B、 上下級(jí)之間等級(jí)制度不合理，權(quán)限不明確、不固定C、 沒有基于器樂自由的任用制度和法制化的晉升、獎(jiǎng)懲規(guī)則D、 行政人員缺乏專門技術(shù)訓(xùn)練，對(duì)人員的任用不是根據(jù)其實(shí)際能力E、 行政人員薪金不采用固定的貨幣形式支付（二）現(xiàn)代行政權(quán)力 現(xiàn)代行政權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的行政權(quán)力 現(xiàn)代行政權(quán)力的特點(diǎn)（1） 行政權(quán)力的自主性增強(qiáng)（2） 表現(xiàn)為它同外部權(quán)力的分析，也表現(xiàn)在作用范圍日益廣泛和內(nèi)部功能日趨分化（3） 重要表現(xiàn)就是其為法理型權(quán)力 （1） 通過法律或行為規(guī)則規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)分工（2） 存在固定的等級(jí)結(jié)構(gòu)體系，上級(jí)指揮監(jiān)督下級(jí)，下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)（3） 職務(wù)的執(zhí)行建立在文件檔案、常設(shè)的官員和文書班子基礎(chǔ)之上，并要求公共事務(wù)和私人事務(wù)分開，公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)分開（4） 行政管理職務(wù)工作是一項(xiàng)專門話的工作，官員應(yīng)進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)（5） 官員為完成職務(wù)工作要投入他的整個(gè)勞動(dòng)力（6） 官員執(zhí)行職務(wù)是根據(jù)一般的、固定的規(guī)則進(jìn)行，這些規(guī)則的知識(shí)表現(xiàn)為一種特殊的學(xué)問三、行政權(quán)力的來源兩種對(duì)立的觀點(diǎn)（1）過去認(rèn)為國(guó)家權(quán)力來源于皇帝或國(guó)王，而國(guó)王或皇帝的權(quán)力來源于神秘的天意，如“奉天承運(yùn)”、“君權(quán)神受”等，因此行政權(quán)力的行使取決于君主個(gè)人的好惡，行政權(quán)力成了加強(qiáng)專職君主統(tǒng)治、欺壓人民大眾的工具（2）人民群眾才識(shí)國(guó)家權(quán)力的唯一來源，也是執(zhí)行國(guó)家意志的行政權(quán)力的根本來源行政權(quán)力所依賴的社會(huì)資源的觀點(diǎn)（1）西蒙認(rèn)為信任認(rèn)同、制裁和合法性（2），金錢、信用、財(cái)富和享用權(quán)，對(duì)信息的控制，尊敬或社會(huì)地位，擁有的魅力、聲望、合法性、守法性，獲得他人的支持的能力，出身或種族血統(tǒng)，智力能力等行政權(quán)力的具體來源（1）強(qiáng)制力：是一切權(quán)力最原始、最直接的來源（2）誘導(dǎo)力：給予物質(zhì)的或精神的獎(jiǎng)勵(lì)，引誘行政權(quán)力客體服從管理（3）組織制度：行政組織結(jié)構(gòu)極其所賴以運(yùn)行的制度規(guī)則，行政主體可依靠層級(jí)性組織結(jié)構(gòu)，通過強(qiáng)制或誘導(dǎo)，要求下級(jí)服從（4）信息：最重要的財(cái)富和資源（5）個(gè)人因素：個(gè)人的品德、知識(shí)、能力、人際關(guān)系等都可以構(gòu)成一種影響力第二節(jié) 行政權(quán)力的特性及其價(jià)值取向一、行政權(quán)利的特性（一）公共性（一切國(guó)家行政權(quán)力的重要特性） 公共性是指行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對(duì)公共事務(wù)的處理為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo) 行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，它必須執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)的意志，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，階級(jí)性是其鮮明的特點(diǎn)?？偨y(tǒng)通過選舉產(chǎn)生，其他成員由總統(tǒng)依照法律程序任命，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的整個(gè)行政機(jī)關(guān)并不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家管理機(jī)構(gòu)是政府，政府由總理領(lǐng)導(dǎo)，而總理是由經(jīng)全民選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)任命的。國(guó)務(wù)院的辦公機(jī)構(gòu)和個(gè)職能部門機(jī)構(gòu)共同組成我國(guó)中央人民政府的行政管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家分析中央政府即內(nèi)閣是首相領(lǐng)導(dǎo)下的全體大臣的總稱，中央政府由全體大臣、國(guó)務(wù)大臣、各部政務(wù)次官、執(zhí)政黨的督導(dǎo)員以及王室官員約100人組成。選舉分兩個(gè)階段，第一階段選舉總統(tǒng)候選人，第二階段選舉總統(tǒng)。聯(lián)邦委員會(huì)設(shè)外交部、內(nèi)政部、司法警察部、財(cái)政部、國(guó)民經(jīng)濟(jì)部、交通運(yùn)輸部與能源部以及軍事部，由七名委員分別兼任部長(zhǎng)，聯(lián)邦一會(huì)不僅有立法權(quán)，而且有行政政策、方針決定權(quán)，是最高的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院總理由國(guó)家主席提名，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)投票表決決定，由國(guó)家主席任命。有設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)該遵循以下基本原則：①適應(yīng)性原則②協(xié)調(diào)性原則③權(quán)責(zé)相稱④精干高效⑤法制性原則二、行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的程序所謂行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的程序是指依法設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)的訪求和步驟。④對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的落實(shí)與實(shí)施。編制具有經(jīng)濟(jì)、組織和法律三方面的意義。各省、自治區(qū)、直轄市及其下屬縣以上地方政府沒有機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，并沒有常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室。②我國(guó)的編制管理職能管理的主要內(nèi)容包括：A在擬定機(jī)構(gòu)改革或行政管理體制改革方案時(shí)，提出轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府職能體系的總體意見。②具體內(nèi)容包括：A根據(jù)各級(jí)政府的職能總量及類別，確定每級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)的總體規(guī)模。②主要內(nèi)容包括：A制定各級(jí)政府編制比例和編制標(biāo)準(zhǔn)：編制比例是指編制員額與核定編制所依據(jù)的事務(wù)數(shù)量之間的比例關(guān)系。第四節(jié) 行政管理機(jī)構(gòu)改革一、行政管理機(jī)構(gòu)改革的原因（一） 外部因素經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變會(huì)導(dǎo)致行政管理機(jī)構(gòu)的變革。國(guó)際環(huán)境的轉(zhuǎn)變也會(huì)激發(fā)行政管理機(jī)構(gòu)的變革。①時(shí)代發(fā)展造成的公務(wù)員素質(zhì)的弱化。具體分為四個(gè)方面：（1）按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。（3）按照權(quán)現(xiàn)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工。②各國(guó)縮減政府機(jī)構(gòu)的政策工具和途徑主要有：A重新審視政府職能定位，縮小政府的職能范圍。E公共機(jī)構(gòu)的非國(guó)有化，將原來的一部分行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出政府機(jī)構(gòu)的序列。行政管理機(jī)構(gòu)的分權(quán)化中央政府與地方政府之間的分權(quán)又表現(xiàn)為政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)之間的分權(quán)。（二）我國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容與基本經(jīng)驗(yàn)基本內(nèi)容：下放權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員。③在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)確定編制。①調(diào)整職能配置，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。2003年以來的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主線是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)①深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)資委）。⑤加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革結(jié)合，制度配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。西方國(guó)家稱為文官制度，產(chǎn)生于1870年的英國(guó)1993年國(guó)務(wù)院通過了《國(guó)家公務(wù)員暫行條理》，1993年10月1日實(shí)施，標(biāo)志我國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的初步形成國(guó)家公務(wù)員制度的基本制度包括（1）職位分類制度A、 品位分類，即以人為對(duì)象進(jìn)行分類的一種人事分類制度，其分類依據(jù)是公務(wù)員個(gè)人所具備的條件和身份B、 職位分類，即以職位為對(duì)象進(jìn)行分類的一種分類制度，其分類的依據(jù)的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重及所需資格條件（2）國(guó)務(wù)院新陳代謝制度：是指有關(guān)國(guó)家公務(wù)員考試錄用、調(diào)任、辭職、辭退、退休等一系列制度的總和A、考試錄用：是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過采取公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)錄用擔(dān)任主任科員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)的制度B、調(diào)任是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的工作人員調(diào)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以及國(guó)家公務(wù)員調(diào)出國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職的制度C、辭職是指國(guó)家公務(wù)員依照法律規(guī)定和程序，自愿申請(qǐng)辭去現(xiàn)任公務(wù)員職務(wù)，終止與行政機(jī)關(guān)任用關(guān)系的制度D、辭退是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定和程序，解除與公務(wù)員任用關(guān)系的制度E、退休是指國(guó)家規(guī)定辦理退休手續(xù)，離開工作崗位，由國(guó)家給予一定數(shù)額的退休金和生活保障，予以妥善安置和管理的制度（3）國(guó)家公務(wù)員激勵(lì)約束制度是指有關(guān)國(guó)家公務(wù)員考核、獎(jiǎng)勵(lì)、處分、職務(wù)升降、輪換、回避等一系列制度的總和A、 考核是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照管理權(quán)限，對(duì)國(guó)家公務(wù)員的德能勤績(jī)進(jìn)行全面考察與評(píng)價(jià)，并以此作為對(duì)國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退以及調(diào)整職務(wù)、級(jí)別和工作依據(jù)的制度B、 獎(jiǎng)勵(lì)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)在工作中表現(xiàn)突出、有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)，以及有其他突出事跡的國(guó)家公務(wù)員給予精神或物質(zhì)鼓勵(lì)的制度C、 處分是指對(duì)有違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪，或者雖然構(gòu)成犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任的國(guó)家公務(wù)員，依照有關(guān)規(guī)定給予懲戒的制度D、 職務(wù)升降是指依照法定規(guī)定和程序，將國(guó)家公務(wù)員由原工作職位調(diào)任到另一個(gè)承擔(dān)更大或較小責(zé)任的職位上，同時(shí)其權(quán)力相應(yīng)擴(kuò)大或縮小、報(bào)酬相。狹義的人事行政管理是指各級(jí)政府的人事部門通過一系列的法規(guī)、制度和措施對(duì)政府公務(wù)員所實(shí)施的管理活動(dòng)，它包括對(duì)公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、交流、回避、工資、福利、保險(xiǎn)等進(jìn)行管理。堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡(jiǎn)政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。③健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)）。③精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制。⑤通過定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”工作，為推行國(guó)家公務(wù)員制度做了一些有益的探索。①堅(jiān)持政企分開，政事分開的原則，轉(zhuǎn)變政府職能。②綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化。①主要是指負(fù)責(zé)行政執(zhí)行的組織和制定政策的部門相分離以及提高執(zhí)行單位的管理自主權(quán)。