【正文】 害生物防治檢疫局（森林病蟲害防治檢疫站）根據(jù)所在區(qū)域林業(yè)生物災(zāi)害發(fā)生發(fā)展情況和國家發(fā)展總體目標，制定出為實現(xiàn)這一目標的一種或多種遠期、近期具有戰(zhàn)略意義的工作方案，通過林業(yè)主管部門，上報政府，為政府科學(xué)決策林業(yè)生物災(zāi)害管理工作提供依據(jù)。1979年林業(yè)部發(fā)布了《楊樹苗木檢疫暫行規(guī)定》，以楊樹苗木檢疫為突破口，推動國內(nèi)森林植物檢疫工作的發(fā)展。[2]目前，我國林業(yè)生物災(zāi)害管理活動包括法制建設(shè)、工作管理和組織機構(gòu)建設(shè)，林業(yè)生物災(zāi)害管理活動是在《森林法》、《森林病蟲害防治條例》及相關(guān)檢疫法規(guī)制約下進行的，林業(yè)生物災(zāi)害管理機構(gòu)根據(jù)林業(yè)生物災(zāi)害現(xiàn)狀，在法律規(guī)定范圍內(nèi)依法運用權(quán)力，對林業(yè)生物災(zāi)害實施有效的管理。（7）計劃性。（5）政策性。（3）社會性。林業(yè)生物災(zāi)害的管理，必須根據(jù)林業(yè)有害生物生物學(xué)、生態(tài)學(xué)特性和林業(yè)生物災(zāi)害的特點，進行科學(xué)管理，因此，林業(yè)生物災(zāi)害管理工作具有以下明顯特點：（1）科學(xué)性。[2]生物災(zāi)害管理是一個有效地組織協(xié)調(diào)可利用的一切資源，應(yīng)對生物災(zāi)害事件的過程。吸血昆蟲蜱在東北、西北原始林區(qū)傳播森林腦炎，1997年以來，僅大興安嶺林區(qū)就發(fā)生感染病例79例，導(dǎo)致5人死亡。但是，林業(yè)生物災(zāi)害不僅造成巨大的經(jīng)濟損失，對陸地生態(tài)系統(tǒng)造成極大的危害，甚至于危及人類健康。（2）受災(zāi)面廣。林業(yè)生物災(zāi)害包括森林植物感染病蟲鼠害、有害植物侵入和野生動物感染疫病等。（8）治理的艱巨性。（7）可監(jiān)測預(yù)測、可控制性。生物災(zāi)害不僅造成巨大的經(jīng)濟損失，還對生態(tài)造成極大的危害，甚至于危及人類健康。（5）社會性。絕大多數(shù)有害生物可以隨氣流、水流、動物遷徙、人為活動和本身的遷飛等遷移到另外一個地方，在新的地域定居下來后，對生態(tài)系統(tǒng)造成危害。（2）隱蔽性。再次就是轉(zhuǎn)基因作物的基因污染。自然因素有其它災(zāi)害造成的生態(tài)系統(tǒng)抗逆性降低，導(dǎo)致有害生物快速增殖泛濫成災(zāi)，如洪災(zāi)后的疫病流行等。其實，“有害生物”這種說法還有待商榷，因為，對生態(tài)系統(tǒng)而言，生物無所謂“有益”與“有害”，“有益”與“有害”是人類根據(jù)自己的標準來確定的。例如，地質(zhì)災(zāi)害、雷災(zāi)、洪災(zāi)、旱災(zāi)等都是從災(zāi)害源的角度去定義的。傳統(tǒng)的“生物災(zāi)害”定義為：由活的生物體暴露于微生物和有毒物質(zhì)所造成的災(zāi)害。我國林業(yè)生物災(zāi)害管理體系研究（論文）摘要：本文從生態(tài)學(xué)角度，對“生物災(zāi)害”進行了定義：少數(shù)生物偶然搶占生態(tài)位，導(dǎo)致原有生物種群之間的共生、競爭和原始協(xié)同等平衡關(guān)系遭到破壞，超出了生態(tài)系統(tǒng)自身恢復(fù)能力，導(dǎo)致人員、物資、環(huán)境等產(chǎn)生損失。[1]顯然這個定義是從災(zāi)害的受體角度來定義的。因此，生物災(zāi)害可以定義為：少數(shù)生物偶然搶占生態(tài)位，導(dǎo)致原有生物種群之間的共生、競爭和原始協(xié)同等平衡關(guān)系遭到破壞，超出了生態(tài)系統(tǒng)自身恢復(fù)能力，導(dǎo)致人員、物資、環(huán)境等產(chǎn)生損失。此外，在某一時期或某一場所，某一生物是有害生物，在另一時間或另一場所也可能是有益生物，甚至于還是具有較高經(jīng)濟價值的生物。還有就是氣候異常導(dǎo)致有害生物危害生態(tài)系統(tǒng)，例如全球氣候變暖，越冬害蟲基數(shù)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)害蟲災(zāi)害頻發(fā)，并使南方害蟲北移，擴大危害范圍。按照生物災(zāi)害范圍的受體，生物災(zāi)害可以分為農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害（包括畜牧業(yè)、淡水漁業(yè)）、林業(yè)生物災(zāi)害（包括野生動物疫病）、海洋生物災(zāi)害、人類疫病等，按照生物災(zāi)害的災(zāi)害源，生物災(zāi)害可以分為病害、蟲害、草害、鼠兔害、基因污染等。許多有害生物形態(tài)多變，監(jiān)測治理難度大。有些危險性有害生物侵入到新的地域后，迅速繁殖，排擠本土生物，造成生態(tài)災(zāi)難。從災(zāi)害源來看，生物災(zāi)害是相對的，是生態(tài)系統(tǒng)失衡造成的。如禽流感、艾滋病、腎綜合征出血熱、埃博拉等惡性傳染病，均是人獸共患病，嚴重威脅人類健康，危及社會公共衛(wèi)生安全。有害生物具有一定的生物學(xué)和生態(tài)學(xué)特性，都有一定的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，通過長期監(jiān)測和研究其生物學(xué)和生態(tài)學(xué)特性，可以建立預(yù)測模型，進行災(zāi)害預(yù)測。生物災(zāi)害災(zāi)害源種類繁多，包括細菌、真菌、病毒等病原微生物和害蟲、害草、害鼠等。林業(yè)生物災(zāi)害具有一般生物災(zāi)害的共同點外，還具有周期性、受災(zāi)面廣、危害的間接性和嚴重性等特點：（1）周期性。林業(yè)災(zāi)害受體涉及整個陸地生態(tài)系統(tǒng)，“十五”期間，我國年均發(fā)生林業(yè)有害生物災(zāi)害面積867萬hm2，相當(dāng)于同期森林火災(zāi)面積的50倍，年經(jīng)濟損失高達880億元，其中直接經(jīng)濟損失156億元。森林害鼠能傳播30多種人類疾病，其中包括鼠疫、流行性出血熱、鉤端螺旋體病等等，我國歷史上曾出現(xiàn)過鼠疫大流行，造成超過當(dāng)時人口總數(shù)的四分之一人員死亡，19491999年。林業(yè)有害生物的主要種類鱗翅目幼蟲體上大多被有毒毛，隨風(fēng)飄落，造成水源污染并引發(fā)疾病，其中松毛蟲就曾在廣東、江西、浙江、安徽、湖北、福建、甘肅及河北等地致使防治人員及當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)生皮炎、關(guān)節(jié)痛、畏寒、低熱、頭暈、頭痛、食欲不振、腸胃不適等情況。其根本目的，就是通過對生物災(zāi)害進行系統(tǒng)的監(jiān)測和分析，進一步改善災(zāi)害應(yīng)急管理周期中減災(zāi)、準備、響應(yīng)和重建等方面的措施，以盡最大可能通過有效的組織協(xié)調(diào)，來保障生態(tài)安全，并將經(jīng)濟財產(chǎn)損失降到最低程度。林業(yè)生物災(zāi)害的管理，必須遵從自然規(guī)律和社會規(guī)律，按照林業(yè)有害生物生物學(xué)、生態(tài)學(xué)特性和林業(yè)生物災(zāi)害的特點，因地因時制宜，因害施策；按照生態(tài)健康原理，培育健康森林，或恢復(fù)受災(zāi)森林的健康。由于森林屬于公共產(chǎn)品，涉及到社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)安全，所有森林保護活動包括林業(yè)生物災(zāi)害的防治，都具有強烈的社會性，所有的林業(yè)生物災(zāi)害管理活動都必須融入到全社會發(fā)展中去，與國家建設(shè)緊密結(jié)合，使林業(yè)生物災(zāi)害管理活動公共化、社會化。一方面林業(yè)生物災(zāi)害管理活動必須嚴格按照國家有關(guān)政策、法律開展管理活動，另一方面，為了使林業(yè)生物災(zāi)害管理活動規(guī)范化，就必須制定相關(guān)的林業(yè)生物災(zāi)害管理法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、防治標準，實現(xiàn)林業(yè)生物災(zāi)害高效防控。對林業(yè)生物災(zāi)害的管理活動，按照不同的階段目標，制定嚴密的管理計劃，才能有效調(diào)配人、財、物，使管理活動有序進行。國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)生物災(zāi)害管理工作，縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)林業(yè)生物災(zāi)害管理工作，各級林業(yè)有害生物防治檢疫局（森林病蟲害防治檢疫站）負責(zé)具體的防治技術(shù)管理、監(jiān)測預(yù)報和檢疫執(zhí)法等工作。據(jù)統(tǒng)計，建國以來，我國已頒布與林業(yè)生物災(zāi)害管理相關(guān)的國家法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件有300多部（件）。（2）規(guī)劃職能。（4）指導(dǎo)職能。[2]各級林業(yè)有害生物防治檢疫局（森林病蟲害防治檢疫站）工作管理包括計劃管理、作業(yè)管理、技術(shù)管理、財會管理、目標管理。組建監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展林業(yè)有害生物調(diào)查和監(jiān)測，摸清林業(yè)生物災(zāi)害發(fā)生情況，檢查監(jiān)督下級林間調(diào)查質(zhì)量，發(fā)布災(zāi)害預(yù)報；組建檢疫網(wǎng)絡(luò)，開展檢疫工作，并對檢疫結(jié)果進行記錄統(tǒng)計，將統(tǒng)計結(jié)果匯總、上報、存檔，對下級檢疫作業(yè)進行巡查監(jiān)督；對于發(fā)生的林業(yè)生物災(zāi)害，根據(jù)發(fā)生情況，做好林間防治作業(yè)設(shè)計，擬定作業(yè)方案，籌備作業(yè)物資，指揮林間作業(yè)，監(jiān)督作業(yè)效果，進行作業(yè)質(zhì)量評定。主要包括林業(yè)有害生物防治組織機構(gòu)的設(shè)置、管理層次、管理幅度、人員配置，對各管理層次人員素質(zhì)的要求，以及制定各項管理制度等。制定目標考核方案，組織目標考核，進行考核結(jié)果評定。包括技術(shù)情報資料，試驗、研究報告、方案、數(shù)據(jù)、論文，文件、以及基本建設(shè)、發(fā)展方向、業(yè)務(wù)管理的短、中、長期規(guī)劃、計劃等。從外部看，我國林業(yè)生物災(zāi)害管理組織屬于林業(yè)行政管理機構(gòu)中的一個子機構(gòu)，屬于職能型機構(gòu)。國家林業(yè)局造林司領(lǐng)導(dǎo)森林病蟲害防治總站工作，指導(dǎo)全國森林病蟲鼠害防治、預(yù)測預(yù)報以及森林植物檢疫及其行政執(zhí)法管理工作，組織實施國家級工程治理項目。圖1 我國林業(yè)生物災(zāi)害管理機構(gòu)—國家級機構(gòu)組成圖2 我國林業(yè)生物災(zāi)害管理機構(gòu)—地方機構(gòu)3. 國外災(zāi)害管理模式世界大部分國家對于重大林業(yè)生物災(zāi)害，都納入災(zāi)害管理，一旦發(fā)生較大的林業(yè)生物災(zāi)害，立即啟動災(zāi)害應(yīng)急機制。國外林業(yè)生物災(zāi)害防治工作總體上是“誰經(jīng)營的森林，誰負責(zé)組織防治”。其次是專家(包括研究所或大學(xué)的專家)在計算機網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布林業(yè)生物災(zāi)害信息，森林主在網(wǎng)上了解林業(yè)生物災(zāi)害信息，并根據(jù)信息和建議做好防治工作。（3）擁有從國家到地方多級的管理機構(gòu)，分布在不同層次、部門的指揮機構(gòu)和救援力量，根據(jù)災(zāi)害的種類、規(guī)模、發(fā)生的可能性、社會影響程度等因素，實行不同等級災(zāi)害的分級管理，規(guī)定相應(yīng)級別的機構(gòu)啟動指揮系統(tǒng)實施救災(zāi)。隨著我國政治體制改革和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的步伐逐步加大，傳統(tǒng)災(zāi)害管理模式和體制越來越暴露出響應(yīng)遲緩、多頭管理、效能低下、資源浪費等弊端。，應(yīng)急管理體制存在缺陷目前我國對各種災(zāi)害的管理分散在不同的部門，實行的是自上而下的行業(yè)垂直管理。所以在綜合性災(zāi)害或多種災(zāi)害齊發(fā)的復(fù)雜局面下，很難形成應(yīng)對災(zāi)害事件的統(tǒng)一指揮調(diào)度、沒有統(tǒng)一的災(zāi)害管理機構(gòu)導(dǎo)致無法形成國家、地方的綜合災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，雖然近幾年各級政府和有關(guān)部門編制了大量的災(zāi)害和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，但是這些由各災(zāi)害相關(guān)部門起草的應(yīng)急預(yù)案，一般僅限于部門、地區(qū)或者行業(yè)內(nèi)部的應(yīng)急行動，缺乏全局意義上的宏觀設(shè)計和總體考慮，可操作性和協(xié)調(diào)能力較差，很難適應(yīng)多種災(zāi)害并發(fā)的局面。而且分散的指揮中心和救援力量由于維持費用較高，運行率較低，不能有效的發(fā)揮有限的社會資源，特別是對一些發(fā)生概率較低的災(zāi)種更是如此。因此內(nèi)緊外松的方式不僅不能適應(yīng)現(xiàn)代政府信息公開和公民最起碼的知情權(quán)要求，而且使得政府在應(yīng)對災(zāi)害時會陷于相當(dāng)被動的局面，這一點在非典期間暴露的尤為明顯，嚴重影響了公眾對政府的信任度。[1723]由于災(zāi)害管理活動按災(zāi)種人為劃分到部門，一些先進的災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警、救災(zāi)工具、手段被一些部門壟斷，在資源和技術(shù)上不能實現(xiàn)共享，導(dǎo)致國家重復(fù)投資，影響災(zāi)害管理效率。由于過去對林業(yè)生物災(zāi)害的特點缺乏準確定位，缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略思考，疏于相關(guān)制度建設(shè)，致使控災(zāi)工作長期處于低水平的狀態(tài)。許多生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)森林，在生態(tài)防護中起著不可替代的重要作用，其經(jīng)營者是貧困山區(qū)林農(nóng)，他們從中獲益很少，他們不但得不到生態(tài)效益補償，反而還要承擔(dān)這種或那種森林保護費用，這其中就包括林業(yè)生物災(zāi)害管理費用，這顯然很不公平。像松材線蟲病，純粹是由人為傳播引起擴散的，完全可以查清管理者和傳播擴散者的責(zé)任，有時已經(jīng)查清了，而且證據(jù)確鑿，卻無法去追究。現(xiàn)在雖然起草了一些技術(shù)規(guī)范，但還遠遠不能滿足林業(yè)生物災(zāi)害管理工作的需要，尤其是監(jiān)測預(yù)報、檢疫等關(guān)鍵崗位責(zé)任規(guī)范、防治藥劑藥械標準等還沒有統(tǒng)一規(guī)范的標準，導(dǎo)致林業(yè)生物在該管理工作隨意性大，技術(shù)水平不高，管理效率低。對于林業(yè)有害生物的識別鑒定能力不強，往往容易貽誤最佳的查處和防治時間。領(lǐng)導(dǎo)決策存在政治利益傾向，林業(yè)生物災(zāi)害管理機關(guān)及人員在公務(wù)活動中，經(jīng)常對上級負責(zé)，強調(diào)行政和政策的功能而弱化法律的功能。執(zhí)法隊伍自身，許多人只知對權(quán)力的擁有和運用，而運用得是否準確恰當(dāng)，沒有應(yīng)有的標準和責(zé)任意識。（3）缺少縱向監(jiān)督指導(dǎo)目前，國家林業(yè)局還沒有成立國家級林業(yè)生物災(zāi)害管理縱向監(jiān)督指導(dǎo)機構(gòu)，國家林業(yè)局森林病蟲害防治總站對下僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，沒有行使監(jiān)督職能。在防治上，沒有進行有效的防治前的評估和防治后的效果檢查，致使防治工作中存在不需要采取化學(xué)防治的也進行了化學(xué)防治；為了片面追求短期防治效果，不使用無公害防治措施，使用高毒農(nóng)藥或摻用高毒農(nóng)藥，采取污染嚴重的施藥方式，造成污染環(huán)境，破壞了本來就很脆弱的林間生態(tài)平衡。（5）沒有納入災(zāi)害管理體系林業(yè)生物災(zāi)害本來就屬于自然災(zāi)害，但是目前的管理體制，一直還受傳統(tǒng)思維的慣性影響，將林業(yè)生物災(zāi)害當(dāng)作孤立于社會的、單一的林業(yè)病蟲害防治，沒有從災(zāi)害學(xué)、災(zāi)害管理的角度開展林業(yè)生物災(zāi)害管理，仍然沿襲計劃經(jīng)濟體制下的大包大攬的“大政府”管理模式，沒有將林業(yè)生物災(zāi)害防治社會化、市場化，結(jié)果是林業(yè)生物災(zāi)害防治工作不但沒有做好，反而成了自己沉重的包袱，影響了林業(yè)生物災(zāi)害管理的其他工作的開展。目前全國林業(yè)生物災(zāi)害管理從業(yè)人員嚴重不足，基層力量更為薄弱，有些縣僅有12人，專業(yè)人員比例較少，變動頻繁。同時，項目建設(shè)中沒有實行工程管理制度，沒有工程建設(shè)監(jiān)理單位，項目工程規(guī)劃、建設(shè)施工、項目質(zhì)量驗收都是同一個主體，“一個人同時充當(dāng)運動員與裁判員”，不但嚴重影響工程建設(shè)質(zhì)量，還會滋生“項目腐敗”。例如，鐵路、交通、通訊、郵政、供電等部門為了利益最大化，對檢疫工作由強烈的抵觸情緒，甚至于拒不配合檢疫工作的開展。我國幅員遼闊，森林健康狀況差，林業(yè)生物災(zāi)害管理任務(wù)繁重，僅靠國家林業(yè)局造林司防治處來主管全國林業(yè)生物災(zāi)害管理工作，顯然顯得力不從心；而國家林業(yè)局森防總站內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，沒有設(shè)置專門的對下執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)、有害生物鑒定機構(gòu)和林業(yè)生物災(zāi)害技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)、工程監(jiān)理機構(gòu)，從而失去了對下級林業(yè)生物災(zāi)害管理工作的有效監(jiān)管、權(quán)威性指導(dǎo)、區(qū)域間協(xié)調(diào)和林業(yè)生物災(zāi)害防治工程的監(jiān)理，嚴重降低了林業(yè)生物災(zāi)害管理工作總體質(zhì)量。③省級林業(yè)生物災(zāi)害管理機構(gòu)設(shè)置和人員配備上，“重管理輕技術(shù)”，對突發(fā)性或偶發(fā)性林業(yè)生物災(zāi)害不能及時采取有效應(yīng)對措施，往往錯過最佳防治時機。，正確定位，全面提升行業(yè)地位環(huán)境與發(fā)展是當(dāng)今國際社會共同關(guān)注的重大問題，走可持續(xù)發(fā)展道路是世界各國達成的共識。林業(yè)生物災(zāi)害管理事業(yè)在國家經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和林業(yè)自身發(fā)展中具有不可替代的地位，是一項國家基礎(chǔ)性的公益事業(yè)。第三，林業(yè)生物災(zāi)害在一定意義上講也是一種人為災(zāi)害。第六，加強對野生動物疫源疫情監(jiān)測，及時控制野生動物疫情，可以有效消除人畜共患疾病傳播疫源，防止人畜共患疾病流行，維護國家公共衛(wèi)生安全和畜牧業(yè)安全，保障野生動物種群安全、維護生態(tài)平衡。，提高從業(yè)人員工作積極性、系統(tǒng)化科學(xué)認識林業(yè)生物災(zāi)害和林業(yè)生物災(zāi)害管理工作的特點，定期或不定期系統(tǒng)分析林業(yè)生物災(zāi)害發(fā)生發(fā)展情況和管理工作內(nèi)外環(huán)境，根據(jù)不同時期，突出不同的側(cè)重點，科學(xué)制定計劃，系統(tǒng)地進行管理。，實現(xiàn)社會地位自我提升嚴把進人關(guān)，確保林業(yè)生物災(zāi)害管理隊伍穩(wěn)定；加強林業(yè)生物災(zāi)害管理人員素質(zhì)建設(shè)，全面提高林業(yè)生物災(zāi)害管理隊伍素質(zhì)；對從業(yè)人員實行準軍事化管理，尤其是一線執(zhí)法人員，參照交警管理辦法，實行執(zhí)法禮儀標準化。（1）先進人物的宣傳林業(yè)生物災(zāi)害管理人員，尤其是一些基層老森防人，他們當(dāng)中有不少人都有著感人的先進事跡。在公共媒體上及時曝光檢疫案件，定期發(fā)布檢疫通報，突出檢疫工作的執(zhí)法嚴肅性與規(guī)范性