【正文】 。例如，城鎮(zhèn)較少出現(xiàn)象偏僻農(nóng)村中橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓的 鄉(xiāng)霸 、 村鬼 ，農(nóng)戶受到了委屈、打擊有地方申訴控告，等。幾乎所有的易地搬遷農(nóng)戶在老家都有未搬遷的親戚朋友，如遇探望，在城鎮(zhèn)郊區(qū)當然方便。他們曾說，我們的上輩和我們自己這一代因 貧窮，受教育少，沒有出息，但我們不能讓我們的下一代也上不起學。因此，作為全國易地搬遷扶貧開發(fā)任務(wù)最艱巨的省份，新型城鎮(zhèn)化對于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)、接受異地搬遷移民扶貧具有特殊意義。根據(jù)國際上的經(jīng)驗，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的唯一正確道路，只能是允許和鼓勵生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。而工業(yè)和服務(wù)業(yè)的加速 發(fā)展，必須以人口集聚、科學技術(shù)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融投資、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)，從而自然而然的形成城市城鎮(zhèn)化。通過發(fā)展沿邊城鎮(zhèn)，并以此為平臺，主動推進邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，是云南創(chuàng)造邊境地區(qū)發(fā)展機會、提升沿邊經(jīng)濟水平、實現(xiàn)富民興邊的重要突破口，以開放促發(fā)展，創(chuàng)造沿邊開放奇跡的新機遇和新起點 。尊重并充分利用這一規(guī)律，云南一方面要利用現(xiàn)有城市城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，堅決落實國家橋頭堡戰(zhàn)略決策，另一方面又要緊緊抓住橋頭堡的機 遇，加速實現(xiàn)省內(nèi)城市化城鎮(zhèn)化步伐。 此外，由于全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化體制改革統(tǒng)一框架仍未形成，農(nóng)民異地進城務(wù)工時，由于無法將建設(shè)用地指標或土地增值收益帶到流入地，受益者主要是流出地政府，但實現(xiàn)這部分農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本卻是由流入地政府支付，損益主體不一致，使得許多改革措施難以廣泛推開。 4．體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。全省有 1 個特大城市、 1 個大城市、 7 個中等城市、 11個小城市、 105 個縣城、 1175 個小城鎮(zhèn)。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風險。 20xx 年，云南省常住人口城鎮(zhèn)化率（ %），低于全國平均水平（ %） 個百分點；到 20xx 年這一差距擴大到 個百分點， 20xx 年這一差距仍然有 個百分點?，F(xiàn)將課題組的主要研究意見，報告如下。云南推行新型城鎮(zhèn)化面臨的難題與對策研究報告 聯(lián)合課題組 （趙俊臣執(zhí)筆） 20xx 年云南省省院合作重大研究項目公開招標，由云南省社會科學院與中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組中標，牽頭完成的《云南推行新型城鎮(zhèn)化面臨的難題與對策研究》，經(jīng)近一年的研究，形成研究報告。 一、云南新型城鎮(zhèn)化在全國的地位 云南省的城鎮(zhèn)化建設(shè)與全國同步，目前處于 城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨的難題更多更為嚴峻。而 20xx 年云南省戶籍城鎮(zhèn)化率（ %），低于全國平均水平（ %） 個百分點。 3．城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。建制市 20 個，在西部 12 個省區(qū)市中僅比西藏、青海、貴州、寧夏多。 與全國一樣，云南現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化， 極大地障礙城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)， 阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。 （二）云南可以成為全國新型城鎮(zhèn)化的試驗區(qū) 1．國家面向西南開放橋頭 堡戰(zhàn)略橋頭堡的重要載體 根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于橋頭堡戰(zhàn)略的要求，力爭經(jīng)過 10 年的努力，到 2020年把云南建設(shè)成為我國面向西南開放的戰(zhàn)略通道、合作平臺、產(chǎn)業(yè)基地、交流窗口、生態(tài)屏障，推動我國與東南亞、南亞的交流合作向更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平邁進，都要以城鎮(zhèn)化為重要載體。 2． 4060 公里沿邊防線鞏固的基地 云南地處祖國西南邊陲。 （三）新型城鎮(zhèn)化對云南具有特殊意義 1．與全國同步實現(xiàn)小康社會的突破口 從 20xx 年“十一五”計劃期始，云南與全國同步進入了全面建設(shè)小康社會階段。以昆明市為中心的滇中城市群、以大理為中心的滇西城鎮(zhèn)群、以蒙（自）個（舊）開（遠）建（水）為中心的滇南城鎮(zhèn)群建設(shè)，將承擔起云南省發(fā)展的重任。歐洲、北美的城市化過程中，沒有發(fā)生特別嚴重的二元結(jié)構(gòu)問題，最主要的原因，就是生產(chǎn)要素一直能夠在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動。 城鎮(zhèn)郊區(qū)之所以成為接收易地搬遷扶貧開發(fā)的最好場所，主要在于其環(huán)境優(yōu)于農(nóng)場和偏僻農(nóng)村：一是可以享受到城鎮(zhèn)文明。三是就醫(yī)方便。五是城鎮(zhèn)存在著一些打工賺錢的機會與崗位，一旦碰上就可以及時抓住。 現(xiàn)行的把喪失生存條件需要易地搬遷的貧困農(nóng)戶搬遷到偏遠農(nóng)村的作法，如果不是實在處于無奈，無城鎮(zhèn)或農(nóng)場可以接受，那么，就是有點違背人類社會發(fā)展規(guī)律之嫌。但是，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，存在著的一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題，要比全國更為突出。 20xx 年，作出“保護壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的部署，按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”的總體要求，探索具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路?！对颇鲜〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》于20xx 年頒布施行；《云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》按法定程序已上報國務(wù)院審批；滇中城市群、滇西城鎮(zhèn)群、滇東北城鎮(zhèn)群規(guī)劃經(jīng)省人民政府批準實施；滇東南城鎮(zhèn)群和滇西南城鎮(zhèn)群規(guī)劃已經(jīng)省級有關(guān)部門和專家審查；提前完成了 萬個村莊規(guī)劃編制任務(wù)；全省城鎮(zhèn)化率到達 %。使城市的天更藍、水更清、環(huán)境更優(yōu)美、空氣更清新、人民更開心。 （二）取得的主 要成就 1．城鎮(zhèn)化率提升 1949 年，云南省總?cè)丝?1595 萬人，其中城市城鎮(zhèn)人口 萬人，城鎮(zhèn)化率 %；到 20xx 年，全省城鎮(zhèn)化率達到 %； 65 年間平均每年增加 個百分點。截至 20xx 年 6 月，全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)戶總數(shù)達 519 萬人，位居全國前列；在已轉(zhuǎn)戶人口中，在建制鎮(zhèn)落戶的占 %，在縣城落戶的占 %，呈現(xiàn)出就近轉(zhuǎn)移、就近就業(yè)、就近落戶、就近市民化的 特征。滇中城市群定為： “云南發(fā)展的核心區(qū)，連接東南亞南亞國家的陸路交通樞紐，面向東南亞南亞對外開放的重要門戶、區(qū)域性金融中心，我國面向西南開放重要橋頭堡的重要產(chǎn)業(yè)基地，全國重要的煙草、旅游、文化、能源和商貿(mào)物流基地，以化工、冶金、生物為重點的區(qū)域性資源精深加工基地 ”。 20xx 年，省政府又結(jié)合全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的潛力和優(yōu)勢，印發(fā)了《關(guān)于加快推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見》（云政發(fā)〔 20xx〕 101 號），在 60 個旅游小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，明確新增了 150 個特色小鎮(zhèn)名單，其中包括： 68 個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型， 34 個工業(yè)型， 27 個商貿(mào)型， 12 個邊境口岸型，9 個生態(tài)園林型，形成了 6 種類型的 210 個特色小鎮(zhèn)。 城鎮(zhèn)上山守住了“耕地紅線”，還要?！吧鷳B(tài)綠線”，“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”，打造與自然地貌融合的城鎮(zhèn)風貌，讓“城在山中、房在林中、人在綠中”。從城鎮(zhèn)數(shù)量看，建制鎮(zhèn)和建制市分別僅占全國總數(shù)的 %和 %。20xx 年至 20xx 年，全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長 %、城鎮(zhèn)人口增長 %，土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化。以云嶺東側(cè)和元江為界，東部有 1 個特大城市、 1 個大城市、 6 個中等城市和全省近 2/3的城鎮(zhèn)，滇西地區(qū)僅有 1個中等城市和全省近 1/3的城鎮(zhèn)。 7．城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙亟待破除 一些地方隨意調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃的約束性不強。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化運作才剛剛啟動。還有的認為，將全部鄉(xiāng)村變成城鎮(zhèn)、將 全部農(nóng)民變成市民是不切實際的，只能是讓農(nóng)民實際上享受與市民一樣的福利待遇。結(jié)合到云南省不同的城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，需要因地制宜，具體分析，找出適合當?shù)氐挠行Ｊ健?執(zhí)行規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性、規(guī)范性沒有真正建立起來，在一些地方規(guī)劃沒有變化快、隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象還比較突出。二是怎樣通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來彌補城市化增加的建設(shè)用地問題。 20xx 年 6 月《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》中稱，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。 問題還在于，許多地方已經(jīng)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對進小城鎮(zhèn)積極性并不高的原因主要在于沒有產(chǎn)業(yè)，但是開出的藥方卻不對癥，“治”不了“病”。昆明城市發(fā)展就是控制大城市規(guī)模的典型寫照。當然，大中城市規(guī)?？刂频故怯行У鼐芙^著農(nóng)民工落戶。有小孩已到上初中年齡的 33 名，其中跟著自己在打工的昆明市上初中的 15 名，占 % ；在老家上初中的 18 名，占 %。從全國情況看，在異地高考改革方面，云南的改革走在了前列，處于門檻相對較低的局勢，但對于進城農(nóng)民工子女來說，仍然對農(nóng)民工子女有失公平，條件還比較苛刻。特別是還存在補償比例低、報銷基本用藥目錄少、大病轉(zhuǎn)診手續(xù)多且較不易的問題。從目前看解決這一問題很多很大，主要是所需巨額資金的分攤、城市看病難看病貴本來就解決不容易等。正如老百姓說的， 60 元養(yǎng)老金還不夠買一包云煙的錢。在此，農(nóng)民工就業(yè)的民營企業(yè)大都負擔不起，而沒有辦理的積極性。比如：一些城市的道路、給排水、燃氣、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理缺乏統(tǒng)籌，造成反復開挖，老百姓叫苦連天；一些城市的教育、醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)和環(huán)境建設(shè)嚴重滯后，多種“城市病”給群眾生活帶來許多困難；近年我們下大力氣推進城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，但一些地方建成的設(shè)施沒有得到很好的利用。不少地方小城鎮(zhèn)電、煤等能源缺乏，有的是長距離運輸，成本高，而太陽能、風能等新能源的利用還有個建設(shè)成本問題。 14． 政府職能轉(zhuǎn)變問題 在新型城鎮(zhèn)化 模式下，對農(nóng)民土地的補償要提高，房價也不能再大幅上漲，這就意味著政府依賴土地財政的老路走到了盡頭。 （二）農(nóng)民進城公平享受城鎮(zhèn)居民存在的困難 從云南戶籍制度改革實踐情況看，改革的難點在于城市公共資源的承載能力有限，戶口上附著的福利太多，因此需要逐步剝離各種附加的福利待遇，讓戶籍制度回歸“本位”，使戶籍管理真正成為國家行政管理制度。 問題還在于，對于農(nóng)民工進城后所需中央財政分擔支付部分，尚未一個制度性的解決辦法，現(xiàn)行的中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎(chǔ)調(diào)適，尚未建立起針對農(nóng)民工及其隨遷家屬跨區(qū)域流動的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機制。從全國情況看，用工企業(yè)在原材料、勞動力、資金等投入成本上漲以及國內(nèi)外市場需求乏力的情況下，企業(yè)利潤率普遍較低。 近年來，云南省提出了包括現(xiàn)代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自區(qū)域中 心城市，州市所在地和設(shè)市城市，縣城，中心集鎮(zhèn)，邊境口岸城鎮(zhèn) 6 個層次的全省城鎮(zhèn)體系建設(shè)構(gòu)架的思路，關(guān)鍵是做大做強現(xiàn)代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自區(qū)域中心城市群。 1910 年，美國大都市區(qū)的數(shù)量還只有 58 個，人口比例只有31%；而到 1940 年，大都市區(qū)的數(shù)量增加到 140 個，人口比例上升到 48%，美國已基本成為一個大都市區(qū)化的國家。 目前云南省州市所在地的情況與英國第三代新城建設(shè)的背景很相似，可以從第三代新城建設(shè)以來的戰(zhàn)略發(fā)展政策中得到一些啟示。英國的第一代新城，人口規(guī)模 2 萬 — 5萬人，新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位，造成巨大的鐘擺式城市交通，結(jié)果以失敗告終；第二代新城，人口規(guī)模 15 萬 — 20 萬人，就業(yè)崗位 50%當?shù)亟鉀Q，至少減少 50%的城際交通；第三代新城，人口規(guī)模 20 萬 — 30 萬人，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)解決，實現(xiàn)職住平衡即居住者與就業(yè)者的數(shù)量相對平 衡，既保證了新城的經(jīng)濟活力，又可削減對老城的交通壓力。第一，日本的城鄉(xiāng)土地管理完全納入法制化軌道，一切重大國土問題都制定特定法律，其特征可歸納為：數(shù)量多、范圍廣，各項條文目 的明確，要求具體，職責清楚，嚴格制裁，不斷修改。在 1935— 1970 年日本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的 35 年中，耕地只減少了 35％。 臺灣地區(qū)大中小城市在功能上呈層級模式，有效緩解和消除城鄉(xiāng)對立，克服了“大城市病”，成為城鎮(zhèn)化比較成功的典型案例。這是由鄉(xiāng)村到城市的流動，由農(nóng)民向工人的轉(zhuǎn)變。更重要的是 ,臺灣在農(nóng)業(yè)剩 余勞動力轉(zhuǎn)移的過程中采取了分散型的轉(zhuǎn)移方式，逐漸形成了以大城市為核心，以中等城市為骨干，以小城市為中心鎮(zhèn)的多層次的城鎮(zhèn)空間構(gòu)型，并通過發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力，因此避免了大城市病。如英國的《公共衛(wèi)生法》、《環(huán)境衛(wèi)生法》、《住宅與規(guī)劃法》等，對城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進行管制，