【正文】 9 個，建制鎮(zhèn)發(fā)展到 583 個（包括 118 個城關(guān)鎮(zhèn)），城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達 1458 平方公里，城鎮(zhèn)人口達到 1704 萬人，基本形成以昆明特大城市為依托，以玉溪、曲靖、大理、紅河區(qū)域中心城市，州（市）政府所在地和設市的城市、縣城、中心集鎮(zhèn)、邊境口岸城鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。 2．進城農(nóng)民落戶加快 20xx 年，省委提出的十年新增城鎮(zhèn)人口 1000 萬（即： 20xx－ 20xx 年每年120 萬，共計 600 萬； 20xx－ 2020 年每年 80 萬，共計 400 萬）的目標和任務。省直有關(guān)部門及時就轉(zhuǎn)戶過程中涉及的群眾權(quán)益保障問題與國家有關(guān)部委進行了匯報請示、溝通協(xié)調(diào)，并結(jié)合省請求實際認真研究制訂了有關(guān)政策措施，為轉(zhuǎn)戶工作的順利推進提供了有力的支撐。截至 20xx 年 6 月，全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)戶總數(shù)達 519 萬人，位居全國前列；在已轉(zhuǎn)戶人口中，在建制鎮(zhèn)落戶的占 %，在縣城落戶的占 %，呈現(xiàn)出就近轉(zhuǎn)移、就近就業(yè)、就近落戶、就近市民化的 特征。全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從 20xx 年的 %上升到 %，常住人口城鎮(zhèn)化率從 20xx 年的 %上升到 %。 3．以滇中為代表的城市群初具規(guī)模 20xx 年以來，按照省委、省政府的要求，云南省全面啟動了滇中、滇西、滇東北、滇東南、滇西南 5 個城鎮(zhèn)群規(guī)劃和滇西北城鎮(zhèn)群規(guī)劃編報批工作，打造具有云南特色的城鎮(zhèn)群。其中滇中城市群進展較快。滇中城市群定為： “云南發(fā)展的核心區(qū)，連接東南亞南亞國家的陸路交通樞紐，面向東南亞南亞對外開放的重要門戶、區(qū)域性金融中心，我國面向西南開放重要橋頭堡的重要產(chǎn)業(yè)基地，全國重要的煙草、旅游、文化、能源和商貿(mào)物流基地，以化工、冶金、生物為重點的區(qū)域性資源精深加工基地 ”。 4．注重文化保護和歷史傳承 長期來，云南省注重文化保護和歷史傳承，目前共有歷史文化名城名鎮(zhèn)名村名街 77 個，其中：國家級歷史文化名城 5 個、中國歷史文化名鎮(zhèn)名村 12 個；省級歷史文化名城 10 個、名鎮(zhèn)名村 48 個、名街 2 個。在今后新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要充分借助云南已形成的具有本土區(qū)域文化特色的資源，以及保存的大量物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和優(yōu)秀歷史建筑，努力營造優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與現(xiàn)代城市文明交融共生的城鎮(zhèn)文化。 5．城 鎮(zhèn)化特色逐步鮮明 早在 20xx 年，省政府提出了“發(fā)揮民族文化和自然資源優(yōu)勢，建設旅游小鎮(zhèn)，以旅游業(yè)推進城鎮(zhèn)化，以旅游小鎮(zhèn)促進旅游業(yè)提質(zhì)增效，為農(nóng)村加快發(fā)展和群眾脫貧致富探索出新路，更好地保護歷史文化和生態(tài)環(huán)境”的旅游小鎮(zhèn)開發(fā)總體思路，并提出了重點打造 60 個旅游小鎮(zhèn)的目標。 20xx 年，省政府又結(jié)合全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的潛力和優(yōu)勢，印發(fā)了《關(guān)于加快推進特色小鎮(zhèn)建設的意見》（云政發(fā)〔 20xx〕 101 號），在 60 個旅游小鎮(zhèn)的基礎上，明確新增了 150 個特色小鎮(zhèn)名單，其中包括： 68 個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型， 34 個工業(yè)型， 27 個商貿(mào)型， 12 個邊境口岸型，9 個生態(tài)園林型，形成了 6 種類型的 210 個特色小鎮(zhèn)。 6．城鎮(zhèn)上山有序推進 20xx 年 9 月，云南省提出 “守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城 ”，轉(zhuǎn)變建設用地方式，嚴格保護耕地尤其是壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，用好用足國家低丘緩坡地綜合開發(fā)試點省土地政策，引導城鎮(zhèn)、村莊、工業(yè)向適建山地發(fā)展。按照規(guī)劃，用地上山，將讓云南壩區(qū)耕地中基本農(nóng)田增加 300 多萬畝，保護率提高 15 個百分點；而全省到 2020 年建設用地的總規(guī)模也將增加 260 多萬畝，云南城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村，從 “此消彼長 ”變成 “和諧共處 ”。 截至 20xx 年 4 月 26 日，省低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點工作領(lǐng)導小組共收到各州市的利用實施方案報件 90 余個，有 14 個實施方案原則通過審查，山區(qū)新增建設用地 萬畝。 城鎮(zhèn)上山守住了“耕地紅線”，還要?！吧鷳B(tài)綠線”，“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”，打造與自然地貌融合的城鎮(zhèn)風貌，讓“城在山中、房在林中、人在綠中”。 大理市、麒麟?yún)^(qū)、紅塔區(qū)、宜良縣等一批試點項目進展順利，探索出城鎮(zhèn)上山 10 種類型，涌現(xiàn)出一批工業(yè)上山的典型。 （三）面臨的主要問題 在充分肯定成績的同時，我們也清醒地看到，由于歷史、經(jīng)濟、社會、自然等 諸多方面的原因，云南省城鎮(zhèn)發(fā)展水平較低的狀況還遠沒有從根本上得到改變。 1．城鎮(zhèn)化發(fā)展水平總體滯后 從城鎮(zhèn)人口數(shù)量看，目前統(tǒng)計的 1897 萬城鎮(zhèn)人口包括了 400 萬在城市城鎮(zhèn)工作半年以上、戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口，這部分人并未真正融入城鎮(zhèn)、享受城鎮(zhèn)居民的公共服務，還不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。從城鎮(zhèn)數(shù)量看，建制鎮(zhèn)和建制市分別僅占全國總數(shù)的 %和 %。從城鎮(zhèn)規(guī)?？?，大部分州市政府所在地城市常住人口僅為 10 至 30 萬人，縣城多為 2 至 5 萬人，建制鎮(zhèn)多為 1萬人以下，城鎮(zhèn)規(guī)模小、綜合實力不強、輻射帶動能力弱。 從城鎮(zhèn)化質(zhì)量看，發(fā)展中“重地上輕地下”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”等問題突出，城市功能不完善、不協(xié)調(diào)，城市管理水平相對滯后。 2．城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放 城鎮(zhèn)化過程中過度依賴稀缺的自然資源和低成本的人力資源進行數(shù)量擴張。20xx 年至 20xx 年，全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長 %、城鎮(zhèn)人口增長 %，土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化。一些城市發(fā)展超出資源環(huán)境承載能力，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾突出。 3．城鎮(zhèn)空間分布仍有待合理 云南省城鎮(zhèn)空間分布呈現(xiàn)“ T”形集聚型，中多邊少、東密西疏?！?T”形南北 向城鎮(zhèn)集聚軸主要覆蓋昆明、曲靖、玉溪、楚雄、昭通、紅河、文山、德宏等州市，設市城市比重達 70%以上，總體呈現(xiàn)滇中地區(qū)城市多，沿邊境一線城市少的基本格局。以云嶺東側(cè)和元江為界，東部有 1 個特大城市、 1 個大城市、 6 個中等城市和全省近 2/3的城鎮(zhèn)，滇西地區(qū)僅有 1個中等城市和全省近 1/3的城鎮(zhèn)。 4．城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐不強 云南省工業(yè)化不發(fā)達而城鎮(zhèn)化發(fā)展水平嚴重滯后于工業(yè)化發(fā)展水平，導致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與服務業(yè)的發(fā)展沒有形成良性循環(huán)，產(chǎn)業(yè)集聚帶動社會分工深化細化不夠，人口城鎮(zhèn)化滯后導致需求拉動力不強，一些中小城市、小 城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚缺乏支持，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納就業(yè)的能力比較弱。 5．城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)矛盾突出 一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展“一頭重、一頭輕”，反哺農(nóng)村力量薄弱，沒有達到提升農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、建設農(nóng)村的效果。 6．城鎮(zhèn)化過程中缺乏歷史和文化內(nèi)涵 省委書記秦光榮從歷史和文化的角度，曾詳細分析了昆明城市規(guī)劃建設中存在的以下問題：一是作為城市發(fā)展內(nèi)核的歷史文脈被割裂；二是城市原有的大山大水空間格局被破壞；三是城市的人文之湖滇池受到嚴重污染；四是城市的街區(qū)和建筑風格沒有特色缺乏個性；五是城市的基礎 設施建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃；六是城市的管理缺乏文化視野和戰(zhàn)略眼光。 7．城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙亟待破除 一些地方隨意調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃的約束性不強。土地管理制度、就業(yè)制度、社會保障制度、戶籍管理制度等方面的改革滯后，制約公共資源在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動，影響城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。這些不足和問題，也正是我省城鎮(zhèn)化發(fā)展的工作著力點和努力方向。 8．城鎮(zhèn)管理經(jīng)營水平滯后 云南地處邊疆，經(jīng)濟發(fā)展落后，對城市的經(jīng)營、管理缺乏必要的經(jīng)驗，土地資源、水資源、環(huán)境資源、人力資源的深度開發(fā)嚴重滯后，財政增收、社 會就業(yè)壓力增大。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)供水、污水處理等基礎設施建設的市場化運作才剛剛啟動。 三、云南新型城鎮(zhèn)化面臨的難題與困難 （一）云南新型城鎮(zhèn)化面臨的難題 1．理論指導方面的難題 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化，目前國內(nèi)尚未一個權(quán)威的概念闡釋，更缺少一套大家公認的指標體系，實踐中人們的理解也就仁者見仁、智者見智。例如，有的認為，按照字面理解，所謂城鎮(zhèn)化就是轄區(qū)內(nèi)全部實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，不存在空白死角。較多的人認為，所謂城鎮(zhèn)化的實質(zhì)就是轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變成為市民。還有的認為，將全部鄉(xiāng)村變成城鎮(zhèn)、將 全部農(nóng)民變成市民是不切實際的，只能是讓農(nóng)民實際上享受與市民一樣的福利待遇。由于認識不統(tǒng)一，實踐中分管城鎮(zhèn)化的有關(guān)部門的工作重心，沒有更多的放在轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民怎樣從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變成市民，沒有更多的放在農(nóng)民實際上享受與市民一樣的福利待遇上，而是對于早已城鎮(zhèn)化的城區(qū)和縣城投入了不少的精力，被稱作關(guān)注錦上添花。此外，李克強總理所說的“胡煥庸線”在云南的走向情況，也尚需組織力量研究。 2．發(fā)展模式方面的難題 至目前，國內(nèi)學者推薦了五花八門的發(fā)展模式，就產(chǎn)業(yè)帶動來看，有工業(yè)（加工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）帶動型，旅游帶動性，服務業(yè) 帶動型，外貿(mào)邊貿(mào)帶動性；就主導動力來看，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導型，如蘇南模式，個體私營經(jīng)濟主導型，如溫州模式，大城市帶大郊區(qū)發(fā)展型，如成都模式；近幾年來人們更青睞于生態(tài)型城鎮(zhèn)化、資源節(jié)約型城鎮(zhèn)化、低碳型城鎮(zhèn)化和緊湊型城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化等。結(jié)合到云南省不同的城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，需要因地制宜，具體分析，找出適合當?shù)氐挠行Ｊ健? 3．城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面的難題 不少地方城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面缺乏個性，建筑規(guī)劃設計抄襲、模仿、復制現(xiàn)象十分普遍，缺乏文化意識、缺乏民族特色、缺乏人文特色、缺乏美學觀念，建筑物千篇一律。 有相當一部分城鎮(zhèn)乃至村 莊規(guī)劃不符合當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)情況，不符合進城農(nóng)民的需求。原因是有關(guān)規(guī)劃部門沒有從事小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的人才，再進一步研究發(fā)現(xiàn)高校沒有設小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的課程。 執(zhí)行規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性、規(guī)范性沒有真正建立起來，在一些地方規(guī)劃沒有變化快、隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象還比較突出。 4．城 鎮(zhèn)文化正面臨著保存不力的難題 云南城鎮(zhèn)文化正面臨著四個危險。一是作為城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)核的歷史文脈面臨著被割裂的危險，一些具有地域文化特色的傳統(tǒng)民居被毀，一些古跡特別是名人故居部分倒塌或被拆除，造成了城鎮(zhèn)文化空間的破壞、歷史文脈的割裂，城市的歷史記憶正在 逐步消失；二是城市原有的好山好水空間格局面臨著被破壞的危險，一些地方城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏對自然山水環(huán)境的尊重，任意破壞城市與山水環(huán)境的有機聯(lián)系，隨意改變原有地形地貌，導致城市中心城區(qū)與各片區(qū)由放射組團和田園形式逐漸轉(zhuǎn)化為“中心攤大餅”的形態(tài)，城市依山而建、傍水而居的優(yōu)美風貌正在逐步消失；三是城市街區(qū)和建筑風格面臨著被淹沒的危險，一些古老的有傳統(tǒng)特色標志性建筑被毀滅，一些獨具特色的歷史文化街區(qū)被單調(diào)的新建筑所淹沒，很少看到具有特色風貌的建筑和街區(qū)，讓人記憶深刻的城市地標性建筑更是少見，獨具特色的城市個性正在逐步消失； 四是城鎮(zhèn)的靈秀之水面臨著被干涸、污染的危險，一些地方一城一水、水城相系的靈秀之美正在逐步消失。 5．城鎮(zhèn)化土地利用方面的難題 云南城鎮(zhèn)化過程中土地利用方面的難題主要表現(xiàn)；一是為節(jié)約平壩區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地實施的城鎮(zhèn)上山碰到的成本與環(huán)境問題。二是怎樣通過減少農(nóng)村建設用地來彌補城市化增加的建設用地問題。三是不可持續(xù)的現(xiàn)有的土地財政的化解問題。 6．進城農(nóng)民戶籍改革方面的難題 一是農(nóng)民工對進小城鎮(zhèn)積極性始終高不起來 我國小城鎮(zhèn)數(shù)量多、分布廣，相對于大中城市來看資源環(huán)境承載能力強，是今后吸納進城農(nóng)民的重要載體。早在 20xx 年，云南省便決定“全面放開縣城和建制鎮(zhèn)”落戶限制。 20xx 年 6 月《國務院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告》中稱，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。但由于小城鎮(zhèn)基礎設施建設滯后、產(chǎn)業(yè)支撐乏力，對農(nóng)民缺乏吸引力，吸納能力不強。我們曾選取云南省 20xx——20xx 的 10 年間，邊境六縣（騰沖、香格里拉、勐海、勐臘、寧蒗、元陽）和滇中 5 縣（祿勸、東川、富民、嵩明和尋甸），發(fā)現(xiàn)這 11 縣中僅有騰沖 縣的縣城非農(nóng)業(yè)人口數(shù)增加比較多，香格里拉縣和嵩明縣不但沒有增加，反而出現(xiàn)減少趨勢，其余 8 縣的增加表現(xiàn)出平緩的趨勢。由此可見農(nóng)民對落戶縣城及其小城鎮(zhèn)的積極性并不高。 問題還在于，許多地方已經(jīng)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對進小城鎮(zhèn)積極性并不高的原因主要在于沒有產(chǎn)業(yè)，但是開出的藥方卻不對癥，“治”不了“病”。例如，不少小城