【正文】 內(nèi)部監(jiān)管 煙草專賣管理員崗位技能鑒定培訓(xùn)教材 內(nèi)部監(jiān)管 內(nèi)部監(jiān)管 學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 、背景、意義 、業(yè)務(wù)流程 第一節(jié) 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督概述 行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作是煙草行業(yè)為鞏固和完善煙草專賣制度，加強(qiáng)自律并推動行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展而采取的一項(xiàng)重要措施。自 2021年以來，在國家局組織的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督重點(diǎn)檢查之后，通過進(jìn)一步健全機(jī)構(gòu)，完善機(jī)制，狠抓落實(shí)，行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作正在不斷向著“制度化、規(guī)范化、日常化”邁進(jìn)。本節(jié)重點(diǎn)介紹內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的定義、背景及重要意義。 一、 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的定義 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督是指各級煙草專賣局根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》及其實(shí)施條例和國家煙草專賣局的有關(guān)管理規(guī)定（以下簡稱“煙草專賣法律、法規(guī)及行業(yè)管理規(guī)定”），對行業(yè)內(nèi)所有依法取得煙草專賣許可證，從事煙草專賣品生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的情況進(jìn)行全過程的管理監(jiān)督。 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的主體是各級煙草專賣局。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的對象是指行業(yè)內(nèi)所有依法取得煙草專賣許可證，從事煙草專賣品生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的內(nèi)容是行業(yè)內(nèi)企業(yè)遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)及行業(yè)管理規(guī)定 的情況。 二、 煙草行業(yè)開展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的背景 煙草行業(yè)實(shí)行專賣體制的根本目的在于維護(hù)國家利益、維護(hù)消費(fèi)者利益，這也是專賣立法的宗旨。自 1982年實(shí)施國家煙草專賣制度以來，先后出現(xiàn)過 1982— 1991年和 1992— 1999年兩次較為完整的周期性循環(huán)，從 2021 年開始，全國煙草經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入第三個發(fā)展周期，至今連續(xù)保持快速增長態(tài)勢。 20 多年來，由于發(fā)揮專賣體制的優(yōu)勢，煙草行業(yè)的面貌發(fā)生根本的變化，有計(jì)劃的生產(chǎn)經(jīng)營既滿足了消費(fèi)者的合理需求，又嚴(yán)格控制煙草的發(fā)展規(guī)模；專賣專營有效地集中全國資源優(yōu)勢，提高產(chǎn)品質(zhì)量， 減少吸煙危害，持續(xù)保持著煙草經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中突出的貢獻(xiàn)率。 然而，特殊行業(yè)及企業(yè)能否約束自己的行為，能否自覺地依法經(jīng)營引起了社會各界的關(guān)注。煙草行業(yè)實(shí)行政企合一的壟斷體制，人財(cái)物、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)的高度統(tǒng)一，資金密集，權(quán)力集中，行業(yè)內(nèi)的一些單位、企業(yè)、干部和職工由于種種主客觀因素，進(jìn)行違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，以權(quán)謀私，損害了國家利益、消費(fèi)者利益，也損害了行業(yè)形象。如果能夠切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，煙草行業(yè)政企合一的體制就有存在的基礎(chǔ)，就有生命力；如果不能進(jìn)行有效的監(jiān)管，問題成堆，勢必會危害到煙草專賣體制。能不能通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管 ，自我完善，自我調(diào)節(jié)，來解決內(nèi)部監(jiān)管 行業(yè)內(nèi)存在的弊端，是一個非常重要的問題。 自 2021 年以來，為實(shí)現(xiàn)“做精做強(qiáng)主業(yè)，保持平穩(wěn)發(fā)展”這一目標(biāo)，國家局高度重視解決影響行業(yè)健康發(fā)展的突出問題，先后集中開展了“煙葉流通秩序、財(cái)經(jīng)秩序和卷煙體外循環(huán)”等專項(xiàng)治理整頓， 行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營秩序得到明顯好轉(zhuǎn) 。自 2021 年開展的加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作，是在專項(xiàng)整頓的基礎(chǔ)上， 通過建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督 長效機(jī)制，有效鞏固行業(yè)治理整頓的成果 ， 在專賣制度下解決好 “ 提高效率、注重自律 ” 兩大課題 ， 確保行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)健康發(fā)展。 三、 加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部 專賣管理監(jiān)督的重要意義 加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，是堅(jiān)持和維護(hù)國家煙草專賣制度的本質(zhì)要求；是推進(jìn)煙草行業(yè)健康發(fā)展的重要保證；是加強(qiáng)行業(yè)干部職工隊(duì)伍建設(shè)特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，樹立行業(yè)良好形象的重要措施。 （一）加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，是堅(jiān)持和維護(hù)國家煙草專賣制度的本質(zhì)要求 煙草行業(yè) 20 多年的發(fā)展充分說明，煙草專賣制度是國家對煙草行業(yè)采取的特殊政策，是適合我國基本國情和煙草生產(chǎn)特點(diǎn)的有效組織形式和管理方式。在肯定專賣管理體制取得成績的同時，要清醒地認(rèn)識到，煙草行業(yè)內(nèi)部也存在著與煙草專賣立法宗旨不相符合的問題，有 些問題還比較突出，少數(shù)單位卷煙超產(chǎn)瞞產(chǎn)、體外循環(huán)、煙葉超種超收、違規(guī)銷售，嚴(yán)重?fù)p害國家利益，與專賣立法宗旨背道而馳。如果這些問題不能得到有效解決，任其發(fā)展下去，勢必影響專賣制度的鞏固和完善。國家局提出全行業(yè)都要牢固樹立國家利益至上、消費(fèi)者利益至上的共同價(jià)值觀，要把切實(shí)維護(hù)國家利益、維護(hù)消費(fèi)者利益作為煙草工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這既是《煙草專賣法》的根本要求，也是嚴(yán)格行業(yè)自律必須始終遵循的行為準(zhǔn)則。因此，煙草行業(yè)必須從“兩個切實(shí)維護(hù)”的高度，正視行業(yè)存在的突出問題，下決心采取更加有力的措施解決好存在的突出問 題，從堅(jiān)持和維護(hù)國家煙草專賣制度的高度，切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部管理監(jiān)督工作，促進(jìn)專賣制度的鞏固和不斷完善。 （二） 加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，是推進(jìn)煙草行業(yè)健康發(fā)展的重要保證 2021 年以來，煙草行業(yè)花了很大精力認(rèn)真開展了煙葉流通秩序、財(cái)經(jīng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整頓和治理卷煙體外循環(huán)工作，依法依規(guī)進(jìn)行認(rèn)真整改，使行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序明顯好轉(zhuǎn)。集中一段時間和精力，通過專項(xiàng)整頓，解決行業(yè)存在的突出問題，對于建立良好的生產(chǎn)經(jīng)營秩序是必要的，也是很有成效的。但也要認(rèn)識到，專項(xiàng)整頓有其階段性，整頓是針對存在的突出問題，集中一段時間和精力解決問題，整頓是事后管理監(jiān)督，是在問題已經(jīng)發(fā)生、而且很嚴(yán)重時的管理監(jiān)督，是問題跟進(jìn)型的事后管理監(jiān)督，不可能長期用整頓的辦法來解決某一方面存在的突出問題。從專項(xiàng)整頓規(guī)范的情況看，專項(xiàng)整 頓盡管取得了明顯成效，但整頓后反彈的現(xiàn)象在一些單位仍然存在，邊整邊犯也時有發(fā)生，應(yīng)引起高度重視。這就需要通過加強(qiáng)日常管理監(jiān)督來加以解決，因此，加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督成為了鞏固行業(yè)治理整頓成果的必然要求，在繼續(xù)深入開展整頓的同時，必須加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度建設(shè)，盡快建立專賣管理監(jiān)督長效機(jī)制，變集中整頓為經(jīng)常性管理監(jiān)督，變問題跟進(jìn)型管理監(jiān)督為行進(jìn)型管理監(jiān)督，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管 事前、事中、事后全過程有效管理監(jiān)督，把煙草專賣法律法規(guī)和國家局的管理規(guī)定、規(guī)范制度真正落實(shí)在日常管理監(jiān)督的工作過程當(dāng)中。只有這樣，才能有效鞏固多年行業(yè)治 理整頓的成果，才能在專賣制度下解決好提高效率、注重自律兩大課題，確保行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)健康發(fā)展。 （三） 加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，是加強(qiáng)行業(yè)干部職工隊(duì)伍建設(shè)特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、樹立行業(yè)良好形象的重要措施 為順利實(shí)現(xiàn)行業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)，必須要有良好的外部環(huán)境。良好的外部環(huán)境要靠煙草行業(yè)自身努力去創(chuàng)造，其中重要的一個方面就是煙草行業(yè)要在社會上樹立對國家負(fù)責(zé)、對消費(fèi)者負(fù)責(zé)，是一個負(fù)責(zé)任的行業(yè)的良好形象。近年來，煙草行業(yè)改革能夠順利推進(jìn)，關(guān)鍵一點(diǎn)是妥善處理了各方面的利益關(guān)系，調(diào)動了各方面的積極性，因而得到了各方面的 關(guān)心和支持，使改革有一個良好的外部環(huán)境。行業(yè)在社會上能否樹立良好形象，干部職工的一言一行，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用至為重要。如果領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部出問題，對行業(yè)形象將會帶來十分嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此必須切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)職工隊(duì)伍建設(shè)特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，而加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容。 四、 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度規(guī)定 開展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的依據(jù)是煙草專賣法律法規(guī)及行業(yè)管理規(guī)定，這里所指的行業(yè)管理規(guī)定既包括國家局對煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營的有關(guān)管理規(guī)定、內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作方面的制度規(guī)定，也包括各省級局根據(jù) 國家局有關(guān)制度規(guī)定所制定的規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營方面的規(guī)范性文件，以及各工商企業(yè)制定的規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營的自律和內(nèi)控制度等。本節(jié)將重點(diǎn)介紹國家局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的有關(guān)制度規(guī)定，行業(yè)內(nèi)企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營的法律法規(guī)及規(guī)范要求將在第二節(jié)中加以介紹。 （一）《煙草行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督實(shí)施意見》 國家局于 2021年 6月印發(fā)的《煙草行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督實(shí)施意見》（國煙專 [2021]377號文件）（以下簡稱《實(shí)施意見》）對于全行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的開展具有根本性的指導(dǎo)作用。 《實(shí)施意見》第一章“ 總則”，重點(diǎn)規(guī)定了制定本《實(shí)施意見》的 目的、依據(jù)，內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的原則，以及《實(shí)施意見》的適用范圍。 1．制定《實(shí)施意見》的目的是：為了加強(qiáng)煙草行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，促進(jìn)行業(yè)自律，保障行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)健康發(fā)展，維護(hù)國家利益和消費(fèi)者利益，鞏固國家煙草專賣制度。 2．制定《實(shí)施意見》的依據(jù)是：《中華人民共和國煙草專賣法》及其實(shí)施條例和國家煙草專賣局的有關(guān)管理規(guī)定。 3．《實(shí)施意見》規(guī)定，開展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的原則是： （ 1） 依法行政的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督必須嚴(yán)格依照《中華人民共和國煙草專賣法》及其實(shí)施條例和國家煙草專賣局的有關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行。 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的 主體 、對象、內(nèi)容 、 程序、手段、依據(jù)、 處理 都必須符合 煙草專賣 法律法規(guī)和行業(yè)管理規(guī)定的要求，做到職內(nèi)部監(jiān)管 權(quán)法定、依法行政、依法 監(jiān)管。 （ 2） 責(zé)任效率的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督 要逐級明確 工作 責(zé)任， 并實(shí)行工作責(zé)任制，建立健全監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度 。 同時要充分利用信息化等手段，采取科學(xué)的監(jiān)管方法，強(qiáng)化責(zé)任，提高效率 。 （ 3） 公開、公正的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督必須嚴(yán)格依照煙草專賣法律法規(guī)和行業(yè)管理規(guī)定的要求和程序，公開、公正進(jìn)行。 （ 4） 全過程監(jiān)管的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督必須對行業(yè)內(nèi)所有煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營行為實(shí)行事前、事中、事后全過程的管理監(jiān)督。 （ 5） 全員管理監(jiān)督的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督必須實(shí)行全員管理監(jiān)督，要在充分發(fā)揮內(nèi)部專賣管理監(jiān)督部門職能作用的同時，有效發(fā)揮計(jì)劃、運(yùn)行、法規(guī)、財(cái)務(wù)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察和整頓辦等部門的作用。 （ 6） 屬地管理的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督必須遵循屬地管理的原則，實(shí)行責(zé)任制，特殊情況可以由上級煙草專賣局指定管轄。 （ 7） 監(jiān)管和服務(wù)相結(jié)合的原則。內(nèi)部專賣管理監(jiān)督必須保護(hù)和服務(wù)合法的煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營行為。 4．《實(shí)施意見》的適用范圍是：各 級煙草專賣局、行業(yè)內(nèi)企業(yè)。 《實(shí)施意見》第二章“內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和職責(zé)”重點(diǎn)規(guī)定了負(fù)責(zé)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，以及相應(yīng)的工作職責(zé)。 《實(shí)施意見》規(guī)定：各級煙草專賣局依照煙草專賣法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督；各級煙草專賣局的專賣管理部門負(fù)責(zé)具體內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作。各級煙草專賣局必須接受上級煙草專賣局、同級紀(jì)檢監(jiān)察部門的依法監(jiān)督。 1．國家煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的主要職責(zé)是： （ 1）制定全行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度，建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長效機(jī)制，修訂完善規(guī)范煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營行為 的規(guī)章制度； （ 2）構(gòu)建統(tǒng)一信息平臺，保障卷煙生產(chǎn)經(jīng)營決策管理、煙草專賣品交易、準(zhǔn)運(yùn)證管理等系統(tǒng)信息流暢通，提高專賣管理監(jiān)督效率； （ 3）對涉及全行業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃的執(zhí)行情況實(shí)行管理監(jiān)督，查處行業(yè)內(nèi)部發(fā)生的重大違法、違規(guī)案件； （ 4）指導(dǎo)、檢查、考核省級煙草專賣局的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作； （ 5）其他需要由國家煙草專賣局辦理的重大內(nèi)部專賣管理監(jiān)督事項(xiàng)。 2．省級煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的主要職責(zé)是： （ 1）貫徹落實(shí)國家煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的部署和要求，制定實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度，建立本 轄區(qū)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長效機(jī)制； （ 2）指導(dǎo)、檢查、考核下級煙草專賣局的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作； （ 3）對同級煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行事前、事中、事后的專賣管理監(jiān)督，查處本內(nèi)部監(jiān)管 轄區(qū)行業(yè)內(nèi)部發(fā)生的重大違法、違規(guī)案件； （ 4）國家煙草專賣局交辦和其他需要由省級煙草專賣局辦理的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督事項(xiàng)。 3．地（市）級煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的主要職責(zé)是： （ 1）貫徹落實(shí)上級煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的規(guī)定和要求，制定實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度，建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長效機(jī)制； （ 2）指導(dǎo)、檢查、考核下級煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作； （ 3）對本轄區(qū)行業(yè)內(nèi)部的煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行事前、事中、事后的專賣管理監(jiān)督，查處本轄區(qū)行業(yè)內(nèi)部發(fā)生的違法、違規(guī)案件； （ 4）省級煙草專賣局交辦和其他需要由地（市）級煙草專賣局辦理的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督事項(xiàng)。 4．縣級煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的主要職責(zé)是： （ 1）貫徹落實(shí)上級煙草專賣局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的規(guī)定和要求，制定實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度，建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長效機(jī)制； （ 2）對本轄區(qū)行業(yè)內(nèi)部煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行事前、事中、事 后的專賣管理監(jiān)督，查處本轄區(qū)行業(yè)內(nèi)部發(fā)生的違法、違規(guī)案件； （ 3）地（市）級煙草專賣局交辦和其他需要由縣級煙草專賣局辦理的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督事項(xiàng)。 《實(shí)施意見》第三章“內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的對象和內(nèi)容”規(guī)定了內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的對象以及監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容。 1．內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的對象：是指行業(yè)內(nèi)所有依法取得煙草專賣許可證，從事煙草專賣品生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)。 2．內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的內(nèi)容：是行業(yè)內(nèi)企業(yè)遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的情況。 3．各級煙草專賣局要加強(qiáng)對煙草專賣許可證管理制度執(zhí)行情況的管理監(jiān)督。行業(yè)內(nèi) 企業(yè)要按照煙草專賣法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，及時辦理許可證的申領(lǐng)、注銷、變更等手續(xù)，妥善保管許可證，按照許可證規(guī)定的范圍、渠道生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品。 4．各級煙草專賣局要加強(qiáng)對煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證管理制度執(zhí)行情況的管理監(jiān)督。行業(yè)內(nèi)企業(yè)要按照煙草專賣法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，辦理煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證，禁止無證運(yùn)輸或重復(fù)使用準(zhǔn)運(yùn)證運(yùn)輸煙草專賣品。 5．對從事煙葉種植