【正文】 第一 講 緒論 ：什 么 是公共管理 第一 節(jié) 公共管理 學(xué) 的 內(nèi) 涵 與研 究方法 一、公共管理的涵 義 （一）公共物品、公共事 務(wù)與 公共管理 “公共”指多 數(shù) 人的或 關(guān) 于多 數(shù) 人利益的，公共性及其 問題 廣泛地存在于社 會 生活之 中。 從 公共管理的角度看， 處 理“公共” 問題 的核心，是如何生 產(chǎn) 和分配公共 產(chǎn) 物品， 處 理 公共事 務(wù) ，以 滿 足民 眾 的公共性需求。 公共物品（ Public goods）和公共事 務(wù) （ Public affairs）是公共管理中的 兩個 重要 概 念。 1. 公共物品 公共物品是和私人物品相 對應(yīng) 的 概 念。公共物品是指非 競爭 性的和 非排他性的 產(chǎn) 品。 2. 公共事 務(wù) 所 謂 “公共事 務(wù) ” ，是指涉及社 會 全體公 眾 整體的生活 質(zhì) 量和共同利益的一系列活 動 ， 以及 這 些活 動 的 實際結(jié) 果。 （二）管理、公共管理 與 公共管理 學(xué) 1. 管理 一般 說來 ，可以把管理看作是在一定 環(huán) 境中，管理主體 為 了 達(dá) 到特定的目 標(biāo) 而 運 用一定 的 職 能和手段， 對管理客體加以 調(diào)節(jié) 控制的 過 程。 公共管理 學(xué) 亦 屬 于一 類 特定 領(lǐng) 域的管理 學(xué) 。 2. 公共管理 所 謂 “公共管理” ，是指政府 為 代表的公共部 門 依法通 過對 社 會 公共事 務(wù) 的管理，以保 障和增 進 社 會 公共利益的 職 能活 動 。 涵 義 ： （ 1） 公共管理的主體是政府和其他公共部 門 ，而不是私人及其 組織 ； （ 2）公共管理的 對 象 —— 公共事 務(wù) 具有 兩個顯 著特征，即 與 公共利益直接有 關(guān) ，以及 公共事 務(wù) 的受益 對 象是社 會 公 眾 ； （ 3）由于公共事 務(wù)關(guān) 系到社 會 成 員 的利益， 這 就 決 定了公共事 務(wù) 及其管理的存在是永 恒的，但具體 內(nèi) 容 會隨 著社 會變遷 不 斷調(diào) 整； （ 4）公共管理 來 自民 眾 的授 權(quán)并負(fù) 有直接的社 會責(zé) 任，因此，必 須 依法 進 行，其工作 績 效也不能 簡單 地以利 潤 或效率作 標(biāo) 準(zhǔn)； （ 5）公共管理的公共性， 決 定了社 會 公 眾對 公共管理部 門擁 有更多的制 約權(quán) 。 公共管理活 動 具體 類 型的“三分法” ：（ 1）公共政策－政府制定公共政策的活 動 ；（ 2）政府管理－政府 處理公共事 務(wù) ，提供公共 產(chǎn) 品和服 務(wù) 的活 動 ，包括行政機 關(guān) 、立法機 關(guān) 、司 法機 關(guān) ，以及 軍隊 、警察等 國 家機器的各 個 部 門 的管理；（ 3）非政府 組織 管理 —— 除政府以 2 外的公共部 門處 理公共事 務(wù) ，提供公共 產(chǎn) 品和服 務(wù) 的活 動 。 3. 公共管理 學(xué) 公共管理 學(xué) 是一 門運 用包括管理 學(xué) 、 經(jīng)濟學(xué) 、政治 學(xué) 在 內(nèi) 的多 學(xué) 科的理 論 和方法， 研 究 公共管理部 門 和公共管理 過 程及其 規(guī) 律性的科 學(xué) ； 是 關(guān) 于促 進 以政府 為 核心的公共 組織 更有 效地提供公共物品和公共服 務(wù) ，以增 進 和公平分配社 會 公共利益的知 識 體系。 特點： （ 1）公共管理是一 個 整合性的 概 念。公共管理在“什 么 ” （ What） 與 “ 為 何” （ Why） 層 面上是沿 襲 公共行政或公共政策，而在“如何” （ How）做的 層 面上沿 襲 企 業(yè) 管理。 （ 2）公共管理是在 并 不改 變 公共部 門 公共性的前提下， 將 私部 門 的管理手段 運 用于公共 部 門 。 （ 3） 公共管理重 視與 外部 環(huán) 境的 關(guān) 系， 強 調(diào) 以最高管理者的 戰(zhàn) 略 設(shè)計 、 政策 設(shè)計為 核心。 （ 4）公共管理不等于“政府管理” ，而意味著一 種 新治理。 （ 5）公共管理強 調(diào) 價 值調(diào) 和 與責(zé) 任，重 視 4E，即 經(jīng)濟 （ Economy）、效率（ Efficiency）、 效能（ Effectiveness），公平（ Equality）。 （ 6）公共管理 關(guān) 注和重 視 政府改革 與 再造。 （ 7）公共管理是一 個 不同 學(xué) 科共同 參與 的 研 究 領(lǐng) 域。 當(dāng) 前特點： （ 1） 鮮 明的 實踐導(dǎo) 向性 （ 2）理 論 上的包容性 （ 3） 學(xué) 科的年 輕 性 二、公共管理的 構(gòu) 成要素 （一）公共管理的主體 公共管理是以政府 為 主的公共 組織 及其工作人 員對 社 會 公共事 務(wù)進 行的管理活 動 。 （二）公共管理的 對 象 公共管理的直接 對 象是各 類 公共事 務(wù) 。 （三）公共管理的 資 源和手段 公共部 門 最重要的 資 源是合法 性。包括合法地 組 成公共 組織 和成 為 管理者，合法地 進 行 管理，以及被管理者 對 管理者及其行 為 的 認(rèn) 同。在公共管理的具體 資 源 構(gòu) 成中，強制力和 稅 收能力尤其重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和 執(zhí) 行公共政策。 （四）公共管理的 環(huán) 境 在公共管理的宏 觀環(huán) 境分析中，人 們 用得 較 多的是以 內(nèi) 容 為標(biāo) 準(zhǔn)而 劃 分出的政治 環(huán) 境、 經(jīng)濟環(huán) 境、文化 環(huán)境、社 會環(huán) 境、自然 環(huán) 境、 國際環(huán) 境等。 三、公共管理 學(xué) 的 研 究 內(nèi) 容 （一）公共管理 學(xué) 的基 礎(chǔ)內(nèi) 容 公共管理 學(xué) 作 為綜 合 運 用多 種 科 學(xué) 理 論 和方法 來研 究公共管理活 動 及其 規(guī) 律的知 識 體 系， 從屬 于管理 學(xué) 科。但 另一方面，公共管理 學(xué) 作 為 公共行政和企 業(yè) 管理的有機融合體，除 了 與 公共行政 學(xué)學(xué) 科的 邏輯 體系不同外， 與 企 業(yè) 管理 學(xué) 的 學(xué) 科體系也 應(yīng) 有 區(qū)別 。 （二）公共管理 學(xué) 的前沿 領(lǐng) 域 公共管理中的政府角色，公共管理的非 營 利 組織 ，公共部 門績 效管理，公共部 門戰(zhàn) 略管 理，公共管理的新策略。 四、公共管理 學(xué) 的 研 究途 徑與 方法 （一）公共管理 學(xué) 的 研 究途 徑 公共管理 研 究大致可分 為兩種 途 徑 ，即公共政策途 徑 （ Public policy approach， P 途 徑 ） 和企 業(yè) 管理途徑 （ Business approach， B 途 徑 ）。 P 途 徑 的公 共管理強 調(diào) 的是 與 政策分析的 淵 源 關(guān) 系，有如下特征：第一，著眼于高 層 管 理者以及他 們 所 進行的政策 研 究；第二，重 視 非量化和 實務(wù) 的取向，推崇通 過個 案 研 究 來發(fā) 展相 關(guān) 知 識 ；第三，強 調(diào)與 政策分析 結(jié) 合， 進 行具有前瞻性的 規(guī) 范性的理 論研 究。 B 途 徑 的公共管理主 張師 法企 業(yè) ， B 途 徑 的公共管理的特征是：第一，偏 愛 企 業(yè) 管理的 原 則 ；第二， 對 公、私部 門 的差 異 不作 嚴(yán) 格 區(qū) 分；第三，除了重 視 策略管理及 組織間 的管理 外， 還 強 調(diào) 公共管理的 過 程 進 行管理；第四，在 研 究方法上也偏 愛諸 如 實驗設(shè)計 之 類 的量化 方法。 與 P 途 徑 的公共管理比 較 ，目前 B 途 徑 的公共管理在 學(xué)術(shù) 界和 實務(wù) 界 顯 得更有影 響 力。 作 為 同一的公共管理的不同 組 成部分， P 途 徑 和 B 途 徑 的公共管理有很多共同之 處 ， 它們 的眼光 并 不局限有行政機 關(guān)內(nèi) 部，而 將關(guān) 注的焦點放到公共部 門與 外在 環(huán) 境的 關(guān) 系上； 它們 都尊重政治因素在管理中扮演的角色； 它們 都重視經(jīng)驗 性的材料。 （二）公共管理 學(xué) 的 研 究方法 1. 規(guī) 范方法 2. 實證 方法 3. 案例方法 4. 系 統(tǒng) 方法 5. 比 較 方法 6. 數(shù) 理方法 第二 節(jié) 公共管理成 為獨 立 學(xué) 科的 內(nèi) 在依據(jù) 一、公共管理 與 私部 門 管理有本 質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目 標(biāo)與 私人利益目 標(biāo) （二） 壟斷 強制性 與 自由 競爭 性 （三）制衡性 與 自主性 （四）多元理性 與經(jīng)濟 理性 （五）政府機制 與 市 場 機制 4 二、 現(xiàn) 代社 會變遷 推 動 公共管理 發(fā) 展 （一）公共物品的需求和供 給 在 穩(wěn) 定地 擴 大 （二）社 會 生活中的公共事 務(wù) 日益增加 （三）公共管理所面 臨 的 環(huán) 境更加 復(fù)雜 多 變 三、 傳統(tǒng) 行政 學(xué) 的局限 （一）理 論 框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念 與 手段局限 （四）管理 對 象 與 目 標(biāo) 局限 第三 節(jié) 公共管理 學(xué) 是 時 代的 產(chǎn) 物 一、西方 國 家 擺脫 困境的需要 （一）政府角色膨 脹 和 規(guī) 模 擴 大引起民 眾 的不 滿 （二） 經(jīng)濟 衰 退和 財 政 壓 力的加 劇 （三）社 會問題與 政府不可治理性的增加 二、科技革命和全球化浪潮 （一）科 學(xué) 技 術(shù) 革命是公共管理 學(xué)產(chǎn) 生和 發(fā) 展的重要推 動 力量 1. 現(xiàn) 代科技革命使社 會 成 員參與 公共 領(lǐng) 域活 動 的性 質(zhì) 和形式 發(fā) 生了重大 變 化。 2. 現(xiàn) 代通信和信息技 術(shù) 革命 對傳統(tǒng) 政府管理提出 變 革的要求。 3. 科技革命 將導(dǎo) 致社 會 治理新形 態(tài) 的出 現(xiàn) 。 （二）全球化是公共管理 學(xué)產(chǎn) 生和 發(fā) 展的另一推 動 力 三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以 韋 伯官僚制思想 為 基 礎(chǔ) 的行政體制 難 以適 應(yīng)時 代的要求 1. 傳統(tǒng) 科 層 官僚制 難 以適 應(yīng) 信息社 會 政治、 經(jīng)濟 、社 會發(fā) 展要求。 2. 科 層 官僚制 難 以適 應(yīng)當(dāng) 代市 場經(jīng)濟發(fā) 展的要求。 3. 科 層 官僚制的 專業(yè) 分工原 則導(dǎo) 致政府功能退化。 4. 官僚制的科 層 原 則 使 組織 行 為 保守， 難 有 創(chuàng) 意。 （二）西方 國 家民主的 現(xiàn)狀難 以 滿 足民 眾 的“民主需求” 1. 民 眾應(yīng) 直接 參與 公共服 務(wù) 的供 給過 程。 2. 公民 應(yīng)既 能控制政治家，又能控制官僚。 3. 國 家 應(yīng) 解 決 特殊利益集 團對 政府 決 策的控制。 4. 國 家 應(yīng)尋 找解 決 西方民主制 運 作 過 程中深 層 次矛盾的途 徑 。 第四 節(jié) 公共管理 學(xué)與 中 國 的 發(fā) 展 一、公共管理 學(xué)與 中 國 的市 場經(jīng)濟 （一）公共管理 學(xué) 能有效指 導(dǎo) 公共部 門 履行 經(jīng)濟職 能，彌 補 市 場 功能的缺陷 （二）公共管理 學(xué) “ 親 市 場 ”的 學(xué) 科立 場 ，有助于市 場經(jīng)濟 的健康 發(fā) 展 二、公共管理 學(xué)與 中 國 的社 會發(fā) 展 （一）公共管理 學(xué) 有助于促 進 包括政治、文化和行 為 方式在 內(nèi) 的社 會協(xié)調(diào)發(fā) 展 （二）公共管理 學(xué)內(nèi) 在的民主平等精神和科 學(xué)務(wù)實 品格， 將 有力地促 進當(dāng) 前正在 進 行的 5 社 會轉(zhuǎn) 型 第二 講 公共管理的理 論與實踐 的 發(fā) 展 一、管理理 論 （一）古典 學(xué) 派理 論 弗里德里克泰勒（ Frederick W. Taylor） 為 代表。古典 學(xué) 派 關(guān) 注的焦點是“效率”和“ 經(jīng)濟 ” 。 管理主 義對 公共管理 學(xué) 的一 個 重要 啟 示是，管理作 為 一 種純 手段性的活 動 具有共通性， 它 所包含的一系列原 則 ， 既 可用于私 營 企 業(yè) ，也適用于公共部 門 。 （二）行 為學(xué) 派理 論 通 過 梅 奧 （ J. E. Mayo）的著名霍桑 實驗 ， 證實 了人不是 單純 追求 經(jīng)濟 利益的，生 產(chǎn) 效 率主要取 決 于士 氣的高低?；羯?實驗 用“社 會 人”的 概 念取代了“ 經(jīng)濟 人”的 概 念，同 時將 非正式 組織 的 概 念引入管理 學(xué) 。 （三） 決 策 學(xué) 派理 論 決 策 學(xué) 派以赫伯特西蒙（ Herbert A. Simon） 為開 端。西蒙指出， 決 策在行政中 處 于 中心地位，管理就是 決 策。 決 策在管理的各 個層 面存在，但在 領(lǐng)導(dǎo) 高 層 尤 為 重要。 決 策 學(xué) 派的另一位代表人物 查 爾斯林德布洛姆（ Charles E. Lindblom）提出 漸進決 策 理 論 。 （四）系 統(tǒng)學(xué) 派理 論 系 統(tǒng)學(xué) 派以切斯特巴 納 德（ Chester I. Barnard） 將組織視為 一 個 社 會 系 統(tǒng) 而得名。 20 世 紀(jì) 60－ 70年代，系 統(tǒng)學(xué) 派又 發(fā) 展出 兩 大理 論 ，一是生 態(tài) 理 論 ，二是 權(quán)變 理 論 ， （五）新管理主 義 理 論 新管理主 義 是 20 世 紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下 產(chǎn) 生的理 論 。 還處 于 發(fā) 展 變 化中的新管理主 義 主要包括如下幾 個 方面。 1. 企 業(yè) 再造理 論 。 所 謂 企 業(yè) 再造是指 為 了取得 業(yè)績 的革命性 進 步， 從 根本上重新思 考， 徹 底改造 業(yè)務(wù) 流程。其中衡量 績 效的 關(guān)鍵 指 標(biāo) 包括 產(chǎn) 品和服 務(wù)質(zhì) 量、 顧 客 滿 意度、成本、 員 工工作效率。 2. 虛擬 企 業(yè) 。 虛擬 企 業(yè) 是指把不同地 區(qū) 的 現(xiàn) 存 資 源迅速 組 合成 為 一 種沒 有 圍墻 、超 越 時 空 約 束的企 業(yè) 模式， 它 是依靠 電