【正文】 第一篇：創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展摘 要：賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等的法律地位。兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場，同權(quán)、同地、同價。解除法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)使用主體范圍的過多限制。允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人使用集體建設(shè)用地。明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式?？赏ㄟ^有償或劃拔方式依法取得，參照國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定科學(xué)運(yùn)作。明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍及遵循的原則。存量集體建設(shè)用地和依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后的新增集體建設(shè)用地均可依法流轉(zhuǎn)。但必須同時符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)約集約用地政策等法規(guī)政策要求，不得用于房地產(chǎn)開發(fā)和商品住宅建設(shè)。明確流轉(zhuǎn)管理體制?？h政府統(tǒng)一審批，國土資源局承辦具體工作，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理開發(fā)、統(tǒng)一管理。培育健全流轉(zhuǎn)市場。與國有建設(shè)用地納入同一個市場，按照自愿、公開、公平的原則，由市場統(tǒng)一配置。明確產(chǎn)權(quán)界定原則。集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，所有權(quán)主體不多，使用權(quán)確定給依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個人。明確使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主體及分配和使用管理原則。所有權(quán)主體即原集體經(jīng)濟(jì)組織為首次流轉(zhuǎn)收益主體，再次流轉(zhuǎn)發(fā)生增值收益的，由國家、集體、原使用權(quán)主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按比例分享。關(guān)鍵詞：土地管理 集體建設(shè)用地 創(chuàng)新流轉(zhuǎn) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建國多年來，廣大農(nóng)民群眾所有的集體土地為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的支撐和保障作用，廣大農(nóng)村為此付出了歷史性的貢獻(xiàn)和犧牲，隨著社會的發(fā)展城鄉(xiāng)差距日益加大。在建設(shè)有中國特色社會主義的今天，加快新農(nóng)村建設(shè)，有效解決“三農(nóng)”問題已是迫在眉睫、事關(guān)全局的戰(zhàn)略性課題，而最根本的就是要賦予集體土地與國有土地同等的法律地位，創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，讓廣大農(nóng)民群眾真正享受到集體土地的資產(chǎn)價值利益，促其快速致富。賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等的法律地位在我國實(shí)行土地的社會主義公有制框架下，全民所有的國有土地和農(nóng)民群眾集體所有的集體土地，一直處于兩種不平等的法律地位，受到兩種不公平的法律待遇。隨著改革開放的不斷深入和特色社會主義的不斷發(fā)展，這種差別越來越顯著。國家以法律的形式使國有土地的所有權(quán)能、使用權(quán)能、資源價值、資產(chǎn)價值基本能夠得到充分實(shí)現(xiàn)。而對于集體土地，法律一直禁止使用權(quán)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致集體土地的所有權(quán)能、使用權(quán)能、資源、資產(chǎn)價值不能得以充分實(shí)現(xiàn)。解決這一問題的關(guān)鍵就是需要對《土地管理法》的一些條款進(jìn)行修訂，從法律上明確集體土地與國有土地具有同等的法律地位，從法律上保障集體土地所有權(quán)主體能夠充分行使所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，允許集體建設(shè)用地同國有建設(shè)用地一樣能夠有償、有期限、可流轉(zhuǎn)使用，由同一個市場統(tǒng)一配置，同權(quán)、同地、同價。杜絕濫用征地權(quán)，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。解除法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)使用主體范圍的過多限制作者簡介： 陳合永，男，新野縣國土資源局副局長張榮耀，男，新野縣國土資源局股長《土地管理法》第四十三條規(guī)定：只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅、或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有的土地；除此之外，任何單位或個人進(jìn)行任何項(xiàng)目建設(shè)都不得使用集體所有的土地，應(yīng)申請使用國有土地?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！眹k發(fā)〔2007〕71號文對此又作了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)。上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上是限定了集體建設(shè)用地的使用權(quán)主體范圍，也就是僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其內(nèi)部成員?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國辦〔2004〕28號）第十條：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這是對《土地管理法》原來規(guī)定的一定突破，但如何“依法”？實(shí)則無法可依。鑒于此，應(yīng)抓緊對《土地管理法》進(jìn)行修訂，解除法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)使用主體范圍的過多限制，適時制訂“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例”，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)同國有建設(shè)用地使用權(quán)一樣可以流轉(zhuǎn)，接受市場統(tǒng)一配置。另一方面從現(xiàn)實(shí)情況看，第二篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究一、土地資源基本情況農(nóng)村土地中包括居民點(diǎn)用地等的集體建設(shè)用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費(fèi)。這就為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設(shè)用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應(yīng)土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實(shí)行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權(quán)抵押。通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評估，按照評估價值在信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資。（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”；“在土地經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊(duì)界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強(qiáng)了對集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)文件，明確了管理辦法、程序和標(biāo)準(zhǔn)。目前，根據(jù)市委、市政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關(guān)要求，我市各地普遍提出了建設(shè)農(nóng)民“新居工程”的相關(guān)措施，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地的集中度和利用率。（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國家又控制得很嚴(yán)。同時，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠(yuǎn)生計(jì)還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應(yīng)該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一大瓶頸。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程,在上繳各項(xiàng)相關(guān)稅費(fèi)后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的難度。同時，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結(jié)合后，可以加快存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實(shí)施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)?？傊?，城市化、工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致對非農(nóng)建設(shè)用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關(guān)政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)突飛猛進(jìn)，用地需求急劇擴(kuò)張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中無地可用或供求關(guān)系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基