【正文】 本保護(hù)面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力和需求。三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問(wèn)題（一）從歷史看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)限制過(guò)大。從全國(guó)其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)地區(qū)之一，從1996年就開(kāi)始了對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐。安徽蕪湖作為國(guó)土資源部批準(zhǔn)確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市，從2000年就開(kāi)始了試點(diǎn)工作。2003年4月，國(guó)土資源部在該市召開(kāi)了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)總結(jié)研討會(huì)，并專(zhuān)門(mén)發(fā)出了〔2003〕48號(hào)會(huì)議紀(jì)要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的成果。廣東省作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號(hào)頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從當(dāng)年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，廣東省共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過(guò)20億元，珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的超過(guò)50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)了20%。與此同時(shí)，全國(guó)其他部分省市也開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開(kāi)展了試點(diǎn)工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國(guó)土部門(mén)的名義，出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法。（二）從現(xiàn)狀看，我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展形成嚴(yán)重地不適應(yīng)，嚴(yán)重地阻礙了“三農(nóng)”問(wèn)題的解決之路。我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設(shè)用地。在土地高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村“以地生財(cái)”的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)原則、無(wú)條件流轉(zhuǎn)的情況愈來(lái)愈普遍，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以各種形式進(jìn)入市場(chǎng)，大大擾亂了土地市場(chǎng)的秩序，影響了國(guó)家《土地管理法》的貫徹實(shí)施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，帶來(lái)了新的土地問(wèn)題，成為了土地市場(chǎng)的一個(gè)“灰色地帶”。（三）從問(wèn)題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無(wú)原則、無(wú)條件、無(wú)規(guī)范的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。概括起來(lái)，主要有：集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，造成土地利用混亂，土地市場(chǎng)秩序受到嚴(yán)重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強(qiáng)調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設(shè)用地，忽略了村社集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)建設(shè)用地的合理需求；辦理集體建設(shè)用地的程序過(guò)于繁雜，門(mén)坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無(wú)視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的形勢(shì)；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應(yīng)。三是對(duì)違法用地行為國(guó)土部門(mén)缺乏強(qiáng)有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時(shí)糾正和處罰。隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識(shí)淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營(yíng)為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí)，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場(chǎng)交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶(hù)多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地的現(xiàn)象。如：我們?cè)趯?duì)城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個(gè)區(qū)縣的17個(gè)村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分先富起來(lái)的農(nóng)民重新建房或進(jìn)城購(gòu)房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來(lái)仍有不斷加大的趨勢(shì)。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口量大，存在較大的房屋租賃市場(chǎng)，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶(hù)多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢(shì)。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部，一戶(hù)多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶(hù)數(shù)的49%。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對(duì)建設(shè)投資者也不利，還會(huì)波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會(huì)問(wèn)題。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制，土地市場(chǎng)價(jià)值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值在很大程度上是依賴(lài)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有國(guó)家的交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就無(wú)流轉(zhuǎn)對(duì)象，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應(yīng)是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資帶來(lái)的。但在無(wú)規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國(guó)家應(yīng)得的收益并沒(méi)有得到體現(xiàn)。國(guó)家土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實(shí)保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。引發(fā)了地價(jià)管理失控。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價(jià)基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒(méi)有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門(mén)辦理了登記手續(xù)，有的沒(méi)到土地主管部門(mén)辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門(mén)登記。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，集體建設(shè)用地所有者往往只考慮各種稅費(fèi)成本，沒(méi)有規(guī)范的價(jià)格估算標(biāo)準(zhǔn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、租金價(jià)格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易，低價(jià)入市，進(jìn)而造成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的地價(jià)普遍低于國(guó)有土地市場(chǎng)的地價(jià)，影響了國(guó)有土地市場(chǎng)的正常秩序。沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地，或者說(shuō)集體建設(shè)用地可以直接提供給社會(huì)，建設(shè)用地供應(yīng)的主渠道將會(huì)從以國(guó)有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實(shí)施；同時(shí)，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補(bǔ)償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對(duì)國(guó)家建設(shè)征地的抵觸程度會(huì)增加，國(guó)家建設(shè)征地將會(huì)變得越來(lái)越難，而且會(huì)加大征地成本。不利于國(guó)有土地市場(chǎng)的管理。我國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個(gè)不同的土地市場(chǎng)，一是國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，二是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無(wú)序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價(jià)私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國(guó)有土地使用權(quán)的交易市場(chǎng)，影響了國(guó)有土地市場(chǎng)的管理。由此可見(jiàn)，目前無(wú)原則、無(wú)條件、無(wú)規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒(méi)有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，純粹是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的有效實(shí)施，導(dǎo)致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒(méi)有得到落實(shí)。四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求通過(guò)調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則和總體要求。（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則堅(jiān)持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實(shí)保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。堅(jiān)持土地所用權(quán)與使用權(quán)相分離。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持自愿、有償、公開(kāi)、公平。穩(wěn)定所有權(quán)、放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場(chǎng)的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益權(quán)。堅(jiān)持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，新增集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實(shí)施流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理。無(wú)論是利用集體存量建設(shè)用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設(shè)用地，各類(lèi)企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。必須堅(jiān)持十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策和“占補(bǔ)平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實(shí)落實(shí)國(guó)家土地用途管制、新增建設(shè)用地有償使用等制度。（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個(gè)結(jié)合和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)。和大力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾相結(jié)合。通過(guò)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，因地制宜調(diào)整各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時(shí)，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。和建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)的市場(chǎng)化配置相結(jié)合。通過(guò)集約節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)開(kāi)發(fā)整理增加的耕地指標(biāo)，可以通過(guò)協(xié)商和市場(chǎng)的方式，實(shí)行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿(mǎn)足不同區(qū)域的用地或利益需求。（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點(diǎn)在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時(shí)，要重點(diǎn)考慮把好“六個(gè)關(guān)”。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須具備五個(gè)條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬合法、四至清楚，無(wú)權(quán)屬糾紛，且具有集體土地使用權(quán)合法權(quán)證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的存量建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設(shè)用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶(hù)只能擁有一處宅基地的相關(guān)規(guī)定。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關(guān)。從有利于充分利用各類(lèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實(shí)施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計(jì)劃來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計(jì)劃利用，對(duì)土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進(jìn)行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過(guò)大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過(guò)程要落實(shí)土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、政策引導(dǎo)，土地所有者和使用權(quán)者自愿的原則，對(duì)城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式，將集體土地所有權(quán)征為國(guó)有后，再按國(guó)有土地使用權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權(quán)留利”的方式，可不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，由土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權(quán)者從其中獲得土地收益。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限一般應(yīng)與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限一致。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得超過(guò)國(guó)務(wù)院第55號(hào)令規(guī)定的同類(lèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過(guò)8年；采取其他方式的，一般不得超過(guò)企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限的起算時(shí)間應(yīng)從批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)之日起算。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地