【正文】 作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識(shí)和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程,在上繳各項(xiàng)相關(guān)稅費(fèi)后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。應(yīng)該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大瓶頸。（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強(qiáng)了對(duì)集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。這就為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上是限定了集體建設(shè)用地的使用權(quán)主體范圍，也就是僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其內(nèi)部成員。解除法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)使用主體范圍的過多限制作者簡介： 陳合永，男，新野縣國土資源局副局長張榮耀，男，新野縣國土資源局股長《土地管理法》第四十三條規(guī)定：只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅、或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有的土地；除此之外，任何單位或個(gè)人進(jìn)行任何項(xiàng)目建設(shè)都不得使用集體所有的土地，應(yīng)申請(qǐng)使用國有土地。國家以法律的形式使國有土地的所有權(quán)能、使用權(quán)能、資源價(jià)值、資產(chǎn)價(jià)值基本能夠得到充分實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞：土地管理 集體建設(shè)用地 創(chuàng)新流轉(zhuǎn) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建國多年來，廣大農(nóng)民群眾所有的集體土地為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的支撐和保障作用，廣大農(nóng)村為此付出了歷史性的貢獻(xiàn)和犧牲，隨著社會(huì)的發(fā)展城鄉(xiāng)差距日益加大。明確產(chǎn)權(quán)界定原則。明確流轉(zhuǎn)管理體制。可通過有償或劃拔方式依法取得，參照國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定科學(xué)運(yùn)作。兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)，同權(quán)、同地、同價(jià)。解除法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)使用主體范圍的過多限制。明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍及遵循的原則?？h政府統(tǒng)一審批，國土資源局承辦具體工作，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理開發(fā)、統(tǒng)一管理。集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，所有權(quán)主體不多，使用權(quán)確定給依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個(gè)人。在建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的今天，加快新農(nóng)村建設(shè)，有效解決“三農(nóng)”問題已是迫在眉睫、事關(guān)全局的戰(zhàn)略性課題，而最根本的就是要賦予集體土地與國有土地同等的法律地位，創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，讓廣大農(nóng)民群眾真正享受到集體土地的資產(chǎn)價(jià)值利益，促其快速致富。而對(duì)于集體土地，法律一直禁止使用權(quán)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致集體土地的所有權(quán)能、使用權(quán)能、資源、資產(chǎn)價(jià)值不能得以充分實(shí)現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國辦〔2004〕28號(hào)）第十條：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這是對(duì)《土地管理法》原來規(guī)定的一定突破，但如何“依法”？實(shí)則無法可依。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價(jià)入股等多種方式，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實(shí)行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價(jià)入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評(píng)估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號(hào)），我局按照上述文件精神對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號(hào)文。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對(duì)待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會(huì)成員共同分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的難度。（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。它產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點(diǎn)工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法。（三）從問題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。二是制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識(shí)淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口量大，存在較大的房屋租賃市場(chǎng)，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢(shì)。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對(duì)建設(shè)投資者也不利，還會(huì)波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會(huì)問題。國家土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實(shí)保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。不利于國有土地市場(chǎng)的管理。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價(jià)私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權(quán)的交易市場(chǎng)，影響了國有土地市場(chǎng)的管理。要在切實(shí)保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。穩(wěn)定所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場(chǎng)的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益權(quán)。堅(jiān)持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理。（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個(gè)結(jié)合和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。同時(shí)，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計(jì)劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計(jì)劃利用，對(duì)土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進(jìn)行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式集體建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟(jì)組織。（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報(bào)審批程序集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。復(fù)審后，向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請(qǐng)，同時(shí)申請(qǐng)地價(jià)評(píng)估；評(píng)估地價(jià)經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場(chǎng)掛牌。辦理土地流轉(zhuǎn)登記。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時(shí)流轉(zhuǎn)。用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請(qǐng)土地變更登記。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級(jí)市場(chǎng)制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。對(duì)不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)解決。同時(shí)在允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，防止形成新的社會(huì)分配不公。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實(shí)事求是的原則，對(duì)一些比較特殊的情況，適當(dāng)放寬限制條件。四是建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對(duì)房屋享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要的處分權(quán)利。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對(duì)大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進(jìn)行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護(hù)耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。特別要加強(qiáng)區(qū)縣級(jí)土地管理三級(jí)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，切實(shí)做到服務(wù)第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方(業(yè)主)需具備要件（1）集體建用地用地申請(qǐng)；（2）集體建設(shè)用地立項(xiàng)批復(fù)；（3）集體建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（4）集體建設(shè)用地呈報(bào)說明書；（5）單位（企業(yè)）資料證明或戶籍證明原件及復(fù)印件。第四篇：東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法廣東省東莞市人民政府辦公廳東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(東府令80號(hào)《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)予發(fā)布。第四條 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策，遵守土地用途管制，堅(jiān)持土地所有者和使用者自愿的原則。村民出賣和出租住房（含農(nóng)民公寓住房）后，不得再申請(qǐng)新的住房用地（含農(nóng)民公寓住房）。第十一條 土