【正文】 中國農(nóng)民工問題研究總報告 總報告起草組 20xx 年 2 月 26 日和 3 月 23 日，溫家寶總理先后兩次對農(nóng)民工問題作出重要批示，要求國務院研究室會同有關部門從深層次研究農(nóng)民工問題，制定和完善涉及農(nóng)民工的各項政策。貫徹落實溫家寶總理的重要批示，經(jīng)國務院領導同志批準，“農(nóng)民工問題調(diào)研和文件起草組”于 4 月 4 日成立。調(diào)研起草組由國務院研究室牽頭，中央和國務院 17 個部門、 8 個農(nóng)民工輸出或輸人大省（市）為成員單位，并邀請 5 位長期從事農(nóng)民工問題研究的專家參加。各有關地方、部門和一單位對此項工作高度重視，精心組織 開展了大量深人細致、形式多樣的調(diào)查研究工作，中央成員單位提交了 33 篇專題研究報告，地方成員單位提供了 12 篇專題研究報告，各位專家提供了 10 篇專題研究報告。國務院研究室有關同志先后到北京、上海、廠‘東、山東、湖南、湖北、江蘇、浙江、四川、河南、寧夏等11 個?。▍^(qū)、「仃）進行調(diào)研，實地考察了農(nóng)民工集中的企業(yè)和居住區(qū)、農(nóng)民工培訓場所、勞動力市場、社會保險經(jīng)辦機構、農(nóng)民一子弟學校等，召開各種類型的座談會 50 余次。調(diào)研起草組還就涉及農(nóng)民工的重點問題，召開了 9 次調(diào)研成果交流會和專家座談會，在深入研討、集思廣 益的基礎上，起草形成了本報告。 “農(nóng)民工”是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農(nóng)民、有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農(nóng)民工，一般指跨地區(qū)外出進城務工人員。廣義的農(nóng)民工，既包括跨地區(qū)外出進城務工人員，也包括在縣域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力。本報告的研究范圍，主要是跨地區(qū)外出進城務工人員，同時相關政策建議也適用于縣域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力。 一、農(nóng)民工現(xiàn)狀、作用和發(fā)展趨勢農(nóng)民工這一充滿生命力的新生事物，是我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的重要標志，是我國工業(yè)化 、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍，也是推動我國經(jīng)濟和社會結構變革的巨大力量。改革開放以來，億萬農(nóng)民走出田間、走出鄉(xiāng)村，進人工廠、進人城市，用辛勤的勞動和汗水，創(chuàng)造著自己的新生活，創(chuàng)造著中國的現(xiàn)在和未來。 （一）農(nóng)民工的歷史與現(xiàn)狀農(nóng)民工伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和改革開放的進程而產(chǎn)生和不斷發(fā)展。我國涉及農(nóng)民工（農(nóng)村勞動力流動就業(yè)）的政策大致經(jīng)歷了從“自由遷移”到“嚴格控制”、從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“消極應對”到“積極引導”三個發(fā)展階段。建國初期，適應快速推進工業(yè)化的需要，國家采取了讓農(nóng) 村居民向城市自由遷移的政策，大量農(nóng)村居民進人城市轉(zhuǎn)為工人和城市居民。但這一時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力沒有相應提高，城市就業(yè)機會沒有相應增加，城市食品供應出現(xiàn)短缺。以 1958 年頒布 《 中華人民共和國戶口登記條例 》 為標志，我國采取了嚴格控制農(nóng)村人口向城市遷移的政策，由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制。從 20 世紀 50 年代后期至 70 年代后期，我國城市化基本處于停滯狀態(tài)，農(nóng)村也喪失了快速發(fā)展的機會，農(nóng)民生活水平普遍低下。到 1978 年，全國仍有 2 . 5 億人門沒有解決溫飽問題，也與此有一定的關系。黨的十一 屆三中全會以后，農(nóng)村實行土地家庭承包經(jīng)營，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量農(nóng)民離開土地進人鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，開創(chuàng)了“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)模式。據(jù)統(tǒng)汁， 1983 一 1988 年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共吸納農(nóng)村勞動力 6300 萬人。 1 984 年，中國社會科學院 《 社會學通訊 》 首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”一詞，隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。 20 世紀 80 年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，對勞動力提出了旺盛的需求。在這種情況下，國家 適時調(diào)整限制政策，準許農(nóng)民在不改變身份、不改變城市供給制度的前提下進城務工就業(yè)，呈現(xiàn)出農(nóng)村勞動力“離土又離鄉(xiāng)”的新模式。據(jù)調(diào)查， 1989 年，農(nóng)村外出務工勞動力由改革開放初期的不到 200 萬人迅速增加到 3000 萬人。大量跨地區(qū)流動就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運”緊張，每年“春運”都形成蔚為壯觀的“民工潮”。 】 992 年鄧小平南方談話發(fā)表后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新一輪增長期，農(nóng)民外出務工就業(yè)也出現(xiàn)了新的高潮。據(jù)調(diào)查， 1993 年全國農(nóng)民工達到 6200 多萬人，比 1 989 年增加了 3200 多萬人；其中跨省流動的約為 2200 萬人，比 1 989 年翻了一番多。 90 年代中后期，城市就業(yè)面臨農(nóng)民進城務工就業(yè)、城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)“三峰疊加”的嚴峻形勢，一些城市對用人單位招用農(nóng)民工采取了限制性措施，全國農(nóng)民工數(shù)量增長放緩，一些地方出現(xiàn)農(nóng)民工短期回流。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，國家為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農(nóng)民增收難的問題，對農(nóng)民外出務工采取了積極引導的政策。 20xx 年和 20xx 年國務院辦公廳連續(xù)兩次發(fā)出通知，要求各級政府切實改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境、做好管理和服務工 作，農(nóng)民外出務工又進入了一個新的發(fā)展時期。最近 5 年來，全國農(nóng)民工數(shù)量每年增加 600 一 800 萬人。 目前我國農(nóng)民工總量有多少？以 20xx 年為例，國家統(tǒng)計局在全國 31 個?。▍^(qū)、市）對 6 . 8 萬個農(nóng)村住戶和 7100 多個行政村抽樣調(diào)查，推算出當年外出就業(yè)農(nóng)民工約為 1 . 18 億人，占農(nóng)村勞動力的 23 . 8 ％。農(nóng)業(yè)部根據(jù)對 1 萬個農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查，推算出外出農(nóng)民工約為 l 億人，占農(nóng)村勞動力的 21 ％。勞動和社會保障部根據(jù)對全國地級以上城市（不含縣級市和縣域）流人農(nóng)民工的統(tǒng)計 ，推算出農(nóng)民工約為 9000 萬人。經(jīng)過對上述三個部門的數(shù)據(jù)和統(tǒng)計方法進行分析，綜合有關部門和專家的意見，我們認為：目前我國外出農(nóng)民工數(shù)量為 1 . 2 億人左右；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力，農(nóng)民工總數(shù)大約為 2 億人。 （二）農(nóng)民工的主要特點 1 ．以初中文化的青壯年為主。據(jù)統(tǒng)計， 20xx 年，全國農(nóng)民工中 16 一 30 歲的占 61 % , 31 一 40 歲的占 23 % , 41 歲以上的占 16 % ；農(nóng)民工的平均年齡為 28 . 6 歲；初中文化程度的占 66 % ，接受過各種 技能培訓的占近 24 ％?？梢钥闯觯獬鲛r(nóng)民工平均年齡比較輕，也是農(nóng)村勞動力中受教育程度比較高的群體。他們思想活躍，向往城市生活，有強烈的外出就業(yè)沖動，也較為容易適應現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)要求，但是總體素質(zhì)仍然偏低，多數(shù)只能吃“青春飯”，從事簡單體力勞動。2 ．以自發(fā)性外出為主。目前，農(nóng)民外出務工主要依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網(wǎng)絡。據(jù)調(diào)查， 88 ％的農(nóng)民工通過自發(fā)方式外出，有組織外出的僅占 12 ％。自發(fā)性外出主要靠親友介紹或幫帶，就業(yè)成本低且成功率高，這也與農(nóng)民工獲得就業(yè)信息的渠道少、對社會職 業(yè)中介機構誠信的認同感低有關。近年來，通過政府或中介機構組織和介紹外出就業(yè)的農(nóng)民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。 3 ．以來自中西部地區(qū)為主 〔 20xx 年，中部地區(qū)外出農(nóng)民一 J 。 4728 萬人，占全國農(nóng)民工總量的 40 % ；西部地區(qū)外出農(nóng)民工 3161 萬人，占 26 . 7 ％。安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州等 9 ?。ㄊ校┛缡×鲃拥霓r(nóng)民工占本?。ㄊ校┺r(nóng)民工總量的 60 ％以上，占全國跨省流動農(nóng)民工總量的 81 % 動力均超過一 r 1000 萬人。安徽。四川、河南兩省 農(nóng)村外出務工勞、江西、湖北、重慶、四川等 5 個省（市）的外出務工農(nóng)民占農(nóng)村勞動力數(shù)量的 30 ％以上。 4 ．以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)就業(yè)為主。 20xx 年，農(nóng)民工在制造業(yè)就業(yè)的占 30 . 3 % ，在建筑業(yè)就業(yè)的占 22 . 9 % ，在社會服務業(yè)就業(yè)的占 10 . 4 % ，在住宿餐飲業(yè)就業(yè)的占 6 . 7 % ，在批發(fā)零售業(yè)就業(yè)的占 4 . 6 ％。但在不同地區(qū)，農(nóng)民工就業(yè)的主要行業(yè)有所不同。在東部地區(qū)制造業(yè)的比重最大，占 37 . 9 % ；在中部和西部地區(qū)建筑業(yè)的比重最大，分別為 30 . 1 ％和 37 ％。 5 ．以到東部地區(qū)和大中城市就業(yè)為主。東部地區(qū)、大中城市就業(yè)容量大、收人高，吸引了大量農(nóng)民工。 20xx 年跨區(qū)域流動的農(nóng)民工占 76 % ，其中跨省流動的占 51 % ，在省內(nèi)縣外的占 25 ％?？缡×鲃拥霓r(nóng)民工到北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、福建等 7 個省市的占 82 % ，到大中城市務工的農(nóng)民工超過 60 ％?？顼L域流動的農(nóng)民工，在直轄市的占 9 , 6 % ，約 1140 萬人；在省會城市的占 18 . 5 % ，約 2190 萬人；在地級市的占 34 . 3 % ，約 4060 萬人；在縣級市的占 20 . 5 % ，約 2420 萬人；在建制鎮(zhèn)的占 11 . 4 % ，約 1 350 萬人。 6 ．以在城鄉(xiāng)間雙向流動為主。我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)限于城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，主要特點是職業(yè)與身份相分離、城鄉(xiāng)之間雙向流動，即所謂“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”。這種“候鳥式”的流動有兩種形式：一是“鐘擺式”，以年為周期在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間流動。二是“兼業(yè)式”，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)為周期，利用農(nóng)閑時間外出打工。 20xx 年，季節(jié)性外出打工的人數(shù)約占農(nóng)民工總量的 20 ％。 （三）農(nóng)民工對 我國經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊貢獻農(nóng)民工是繼農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起之后，中國農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造，是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的又一偉大創(chuàng)舉。農(nóng)民工一頭連著城市和發(fā)達地區(qū)，一頭連著農(nóng)村和落后地區(qū)，帶動城鄉(xiāng)之間勞動力資源和生產(chǎn)力布局優(yōu)化配置，創(chuàng)造性地把解決“三農(nóng)”問題和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化有機地聯(lián)系在一起，在城鄉(xiāng)二元結構尚未根本突破的時代背景下，闖出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路子。農(nóng)民工為工業(yè)增強了競爭力，為城市增加了活力，為改革開放增添了動力。農(nóng)民工不僅實現(xiàn)了增加收人、回饋農(nóng)村的目標，而且為我國深化改革、擴大開放、加快 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，作出了特殊的重要貢獻。 1 ．農(nóng)民外出務工已成為擴大就業(yè)、增加收入的主渠道。我國農(nóng)村土地資源太少、農(nóng)業(yè)勞動力太多，是農(nóng)民增收難和農(nóng)村貧困的主要根源。農(nóng)民外出務工，拓寬了農(nóng)民就業(yè)的渠道，已成為農(nóng)民增加收人的重要來源。農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)擴大，是近年來農(nóng)民增收和脫貧致富的主要途徑。事實充分證明，“輸出一個，脫貧一戶；輸出百個，脫貧一村”。據(jù)統(tǒng)計， 20xx 年全國農(nóng)民人均純收人 2936 元，比 1 997 年提高了 846 元；其中工資性收入 998 元，比 1 997 年提高了 483 元。 1 997 年到 20xx 年，工資性收人占農(nóng)民人均純收人的比重由 25 ％提高到了 34 ％。大量農(nóng)民外出務工，使農(nóng)村富余勞動力變成了人力資本財富。 2 ．農(nóng)民工已成為支撐我國工業(yè)化發(fā)展的重要力量。農(nóng)民工在傳統(tǒng)體制之外開辟了一條工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動的新通道，為城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的低成本勞動力，滿足了加快工業(yè)化進程對勞動力的需求。農(nóng)民工的大量進人，填補了制造業(yè)、建筑業(yè)、餐飲服務業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)的崗位空缺，使城市特別是東部地區(qū)在激烈的市場競爭中保持了整體的競爭力。這不僅為東部地區(qū) 吸引外資和發(fā)展出口貿(mào)易創(chuàng)造了條件，也為其把握機遇承接國際勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，使我國迅速發(fā)展成為“世界加工廠”。根據(jù)第 5 次人口普查資料，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占 58 % ，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占 52 % ；在加工制造業(yè)從業(yè)人員中占 68 % ，在建筑業(yè)從業(yè)人員中占 80 ％。農(nóng)民工已是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。 3 ．農(nóng)民工已成為促進城市建設與繁榮的生力軍。今天的城市，一座座高樓拔地而起，一條條馬路不斷延伸，一個個市場不斷擴大，無不凝結著農(nóng)民工辛勤勞動的汗水。城市中臟、累、苦、險的工 作崗位都是農(nóng)民工在干，他們?yōu)楦纳瞥鞘芯用竦纳詈凸ぷ鳝h(huán)境而默默無聞地奉獻著。據(jù)調(diào)查，城市環(huán)衛(wèi)工人、家政從業(yè)人員、餐飲服務人員絕大多數(shù)是農(nóng)民工，有些城市離開農(nóng)民工甚至就要陷于癱瘓。在北京等大城市，一到春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，就會出現(xiàn)家政服務人員嚴重短缺的現(xiàn)象，城市運行功能和居民生活都受到嚴重影響?？梢哉f，我們的城市已離不開農(nóng)民工。農(nóng)民工不僅是城市化要吸納的主要群體，也是城市化建設的重要力量。 4 ．農(nóng)民外出務工已成為工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)民工在城市和發(fā)達地區(qū)就業(yè)獲得的收入 ，除用于必須的生活消費支出外，大部分帶回了農(nóng)村。 20xx 年，農(nóng)民工的月平均收入為 780 元＜按年平均就業(yè) 9 個月計，年收人為 7000 元左右），月平均生活消費支出為 290 元，平均全年結余 3500 元左右。農(nóng)民工群體每年帶回家的數(shù)以千億計的現(xiàn)金，成為購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和改善生活條件的重要資金來源，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的促進作用是國家各項財政支農(nóng)資金所不能比擬和替代的。城市也是農(nóng)民工的“大學堂”，他們在城市務工增長了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的本領，轉(zhuǎn)變了生活方式和思想觀念，豐富了社會關系網(wǎng)絡，使人力資本的價值 得到提升。據(jù)專家估計，目前每 100 個外出農(nóng)民工就有 4 人走上了回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的道路，帶回了資金、技術、市場經(jīng)營觀念和現(xiàn)代管理方式，帶動了農(nóng)村各行各業(yè)的繁榮和發(fā)展。這種“勞務東進，資金西流”現(xiàn)象是一種必然趨勢。在一些地區(qū)，農(nóng)民工帶回的資金總量超過了當?shù)卣呢斦杖?，而且這批在發(fā)達地區(qū)經(jīng)過市場經(jīng)濟洗禮的