【正文】 第 1 頁(yè) 共 27 頁(yè) 健全行政訴訟司法建議制度的三項(xiàng)機(jī)制 ◇ 蘇州大學(xué)法學(xué)院教授章志遠(yuǎn) 行政訴訟中的司法建議是指人民法院對(duì)在行政審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的、與案件有關(guān)但不宜由法院直接處理的問(wèn)題，向有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)提出建議要求其予以處理的活動(dòng)。與旨在解決訴訟本體問(wèn)題的行政審判權(quán)所不同的是，行政訴訟中的司法建議權(quán)所要解決的則是訴訟外問(wèn)題。就訴訟性質(zhì)而言，行政訴訟因涉及官民矛盾的妥善處理而最直接地影響到社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧，客觀上更需要法院積極延伸審判服務(wù)功能；就受案數(shù)量而言，行政案件遠(yuǎn)少于刑事案件和民事案件，法院 “ 案多人少 ” 的窘境在行政審判中并不常見(jiàn)，行政法官客觀上具有更多的時(shí)間和精力發(fā)出司法建議。目 前，全國(guó)各地特別是廣大基層人民法院在行政審判活動(dòng)中大膽創(chuàng)新，通過(guò)發(fā)送司法建議的形式積極參與社會(huì)矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新，取得了十分明顯的成效。與此同時(shí)，司法建議制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，特別是一些基層法院發(fā)出的行政訴訟司法建議從未得到行政機(jī)關(guān)的任何回復(fù)， “ 石沉大海 ”的窘境反過(guò)來(lái)又極大地挫傷了法院發(fā)布司法建議的積極性，進(jìn)而形成了一種無(wú)奈的循環(huán)：回復(fù)越多發(fā)布越多，回復(fù)越少發(fā)布越少，不回復(fù)就不發(fā)布。 當(dāng)下司法實(shí)踐中司法建議回復(fù)率低的原因是多方面的，如行 第 2 頁(yè) 共 27 頁(yè) 政機(jī)關(guān)固有的傲慢與偏見(jiàn)、司法建議本身的非強(qiáng) 制性特點(diǎn)、司法權(quán)威的不足、行政系統(tǒng)內(nèi)部畸形的考核制度等。當(dāng)然，司法建議本身質(zhì)量不高、規(guī)范性不強(qiáng)也是造成其身陷窘境的重要因素。其實(shí)，司法建議的制作過(guò)程也就是法院在行政裁判之外針對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行法律論證和政策闡釋的過(guò)程，它需要法官在埋首處理個(gè)案之余還能夠敏銳洞察個(gè)案所暴露出的深層次問(wèn)題，進(jìn)而建立起司法與行政之間較高層次上的對(duì)話互動(dòng)機(jī)制。因此，制作一份優(yōu)秀司法建議的難度往往并不亞于一份優(yōu)秀的行政判決書(shū)。在我國(guó)法官隊(duì)伍整體素質(zhì)尚不夠理想、不同地區(qū)司法觀念存在較大差異的背景下，片面追求司法建議回復(fù)率甚至將回復(fù)率視為司法 建議工作好壞唯一標(biāo)準(zhǔn)的做法既無(wú)必要也無(wú)可能。換言之，接收司法建議的行政機(jī)關(guān)是否回復(fù)并不重要，重要的是人民法院如何通過(guò)高水準(zhǔn)司法建議的規(guī)范化發(fā)布，真正說(shuō)服行政機(jī)關(guān)自覺(jué)落實(shí)司法建議的內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)健全如下三項(xiàng)保障機(jī)制： 第一，司法建議的分類(lèi)機(jī)制 行政訴訟司法建議制度的良性運(yùn)作有賴(lài)于類(lèi)型化機(jī)制的確立。司法建議的類(lèi)型化不僅限定了人民法院司法建議權(quán)的行使時(shí)機(jī)和運(yùn)行空間，而且還直接影響到司法建議實(shí)際的運(yùn)作效果。針對(duì)實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)的司法建議石沉大海的現(xiàn)象，一種賦予司法建議強(qiáng)制效力的呼聲在司法界漸起。 事實(shí)上，司法建議與行政審判之間的最大區(qū)別就在于前者所固有的非強(qiáng)制性，因而賦予其強(qiáng)制 第 3 頁(yè) 共 27 頁(yè) 效力的做法不僅與法理相背，而且還與不同類(lèi)型司法建議的具體效果不符。 功能主義視角中的司法建議包括裁判引導(dǎo)型、裁判補(bǔ)充型、糾紛預(yù)防型和裁判執(zhí)行型等四種類(lèi)型。其中，裁判引導(dǎo)型和糾紛預(yù)防型司法建議的初衷是善意地指出行政機(jī)關(guān)所作行政行為存在的各種問(wèn)題，期許行政機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)加以改進(jìn)。換言之，這兩類(lèi)司法建議完全是出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的幫助而作出的，類(lèi)似于行政法上的行政指導(dǎo)。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)此置之不理，則其可能要承擔(dān)敗訴的后果及再次被訴的 風(fēng)險(xiǎn)?？梢?jiàn)，法院發(fā)出上述司法建議之后實(shí)際上就已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期目的。至于接收司法建議的行政機(jī)關(guān)是否落實(shí)和回復(fù)，對(duì)法院而言實(shí)際上并不重要。在裁判補(bǔ)充型司法建議中， “ 因被訴具體行政行為存在程序瑕疵但未影響合法性及行政相對(duì)人合法權(quán)益的 ” 、 “ 作為被訴具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件存在違法情形的 ” 及 “ 訴訟程序結(jié)束后某些特定事項(xiàng)仍然需要行政機(jī)關(guān)繼續(xù)處理的 ” 等三類(lèi)建議的功能與裁判引導(dǎo)型和糾紛預(yù)防型司法建議比較接近，目的也在于主動(dòng)向行政機(jī)關(guān)提供工作改進(jìn)意見(jiàn)。如果行政機(jī)關(guān)同樣置之不理，則也可能再次面臨被訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于上述司法 建議的發(fā)布而言，制作者只要抓住問(wèn)題癥結(jié)、提供可行改進(jìn)措施即可，接收行政機(jī)關(guān)是否反饋并不影響司法建議的初衷。 相比之下， “ 被訴具體行政行為存在合理性問(wèn)題且實(shí)際影響 第 4 頁(yè) 共 27 頁(yè) 到行政相對(duì)人合法權(quán)益的 ” 的裁判補(bǔ)充型司法建議和裁判執(zhí)行型司法建議的功能就略有不同。前者雖然暫時(shí)還不屬于現(xiàn)行行政訴訟法所明文規(guī)定的審查對(duì)象，但隨著規(guī)范裁量權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，通過(guò)司法審查確保行政裁量權(quán)的規(guī)范運(yùn)行業(yè)已成為社會(huì)基本共識(shí)。更為重要的是，這類(lèi)欠缺合理性的具體行政行為往往同樣會(huì)影響到當(dāng)事人的合法權(quán)益，因而不能被以人權(quán)保障為終極使命的司法審查制 度所遺忘。至于后者，裁判的執(zhí)行直接關(guān)乎司法權(quán)威的樹(shù)立，自然更不能小視。因此，對(duì)于這兩類(lèi)司法建議，接收司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)有落實(shí)反饋的義務(wù)。如果在司法建議所確定的回復(fù)期限內(nèi)拒絕落實(shí)或置之不理的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)或在司法建議回訪時(shí)給予充分而正當(dāng)?shù)睦碛烧f(shuō)明。否則，法院可以采取公告曝光、向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)黨委、人大如實(shí)反映情況等敦促措施。 第二，司法建議的激勵(lì)機(jī)制 如果說(shuō)分類(lèi)機(jī)制只是為人民法院正確行使司法建議權(quán)提供制度保障的話，那么激勵(lì)機(jī)制的建立則為人民法院積極行使司法建議權(quán)提供了可靠的制度保障。 在當(dāng)下法院工作評(píng)議、法官業(yè)績(jī)考核中，辦案數(shù)量和質(zhì)量（主要指案件上訴率、改判率及發(fā)回率）往往成為最主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但就行政審判而言，由于案件絕對(duì)數(shù)量本來(lái)就少，加之協(xié)調(diào)結(jié)案之風(fēng)盛行已久，因而傳統(tǒng)的考核機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)行政審判工作的實(shí)際需求。為此，應(yīng)當(dāng)將司法建 第 5 頁(yè) 共 27 頁(yè) 議納入法院、法官行政審判工作考核體系之中，充分調(diào)動(dòng)廣大法官開(kāi)展司法建議工作的積極性。 鑒于科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制是保持行政訴訟司法建議長(zhǎng)存有效的內(nèi)在動(dòng)力，今后應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面進(jìn)行努力：一是司法建議考核標(biāo)準(zhǔn)。在這方面需要確立以實(shí)效為核心內(nèi)容的質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，避免簡(jiǎn)單地以數(shù)量多少和回復(fù)率高低進(jìn)行考核。正如前文分析所示，不同類(lèi)型的行政訴訟司法建議具有不同的功能，是否回復(fù)、回復(fù)多少并非問(wèn)題的關(guān)鍵，建議是否具有針對(duì)性、是否具有可操作性往往更具價(jià)值。二是司法建議考核主體。在這方面需要適度引入外部評(píng)價(jià)主體，因?yàn)樗痉ńㄗh本身的質(zhì)量高低并不能單純以法院內(nèi)部意見(jiàn)為準(zhǔn)。大體上來(lái)說(shuō)，接收司法建議的行政機(jī)關(guān)、行政案件的代理人、政府法制機(jī)構(gòu)及行政法學(xué)者構(gòu)成了最重要的外部評(píng)價(jià)力量。通過(guò)外部考核主體的引入，有望能夠更加全面、客觀、準(zhǔn)確地判斷司法建議工作的成效，進(jìn)而鞭策行政法官發(fā)出更好的 司法建議。三是司法建議考核時(shí)間。在這方面需要改變目前流行的年度考核辦法，因?yàn)樾姓V訟司法建議包括個(gè)案式和綜合式兩種情形，對(duì)某些具有特別顯著現(xiàn)實(shí)影響力的司法建議應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以表彰，從而營(yíng)造良好的發(fā)布氛圍。 第三，司法建議的公開(kāi)機(jī)制 行政訴訟司法建議制度的良性運(yùn)作除了依靠分類(lèi)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的保障之外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)機(jī)制的建立尋求全社會(huì)的理 第 6 頁(yè) 共 27 頁(yè) 解和支持。尤其是在我國(guó)傳統(tǒng)行政審判模式正經(jīng)歷重大變遷，新的開(kāi)放合作型模式不斷塑造的過(guò)程中，司法建議公開(kāi)機(jī)制的建立尤為迫切。從根本上來(lái)說(shuō)，公開(kāi)司法建議既是人民法 院堅(jiān)持審判公開(kāi)的題中應(yīng)有之意，也是行政審判事業(yè)積極融入社會(huì)治理進(jìn)程的必然要求。 具體來(lái)說(shuō)，司法建議公開(kāi)機(jī)制的建立可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力：一是人民法院應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)行政審判白皮書(shū)。自最高人民法院于 2024 年年初下發(fā)《關(guān)于在全