【正文】 ?第五章 政府層次的消長(zhǎng)之路與現(xiàn)行制度設(shè)計(jì) 第一節(jié)、郡縣中國(guó)的秦漢 ? （ 一 ） 秦漢的郡縣制 ? 從秦后漢朝一直到清代 ， 每個(gè)新建立政權(quán)基本上都繼承了秦代地方行政制度的基本框架 ——郡縣制 。 ? 二 、 對(duì)郡縣的監(jiān)管 ? 郡縣的官吏之設(shè) ， 秦稱(chēng)郡之長(zhǎng)官為守 ， 漢景帝時(shí)稱(chēng)太守 ， 王莽時(shí)稱(chēng) “ 大尹 ” ， 東漢時(shí)又稱(chēng)太守 。 此外 ， 秦郡還設(shè)監(jiān) 、 尉 ， 西漢時(shí)置尉而不置監(jiān) 。 太守轄有屬官丞 、 五官掾 、 主簿 、 督郵、 諸曹掾史 。 縣之長(zhǎng)官為令 、 長(zhǎng) 。 令 、 長(zhǎng)之下設(shè)丞和尉 。 縣以下置鄉(xiāng) ， 有三老掌教化 ， 嗇夫聽(tīng)訟和收賦稅 ， 游檄以禁盜賊 。 第二節(jié) 州郡縣制的魏晉南北朝 ?一 、 州的出現(xiàn)和演變 ?二 、 屯田政區(qū) ?三 、 州郡縣的全面推行 第三節(jié) 道路制的唐宋 ? 一、隋唐的地方行政 ? （ 一 ） 隋文帝進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革 ， 通過(guò)廢郡 ， 實(shí)行州縣兩級(jí)制 ， 以州轄縣 ， 在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了州縣兩級(jí)制 。 隋煬帝時(shí)期 ， 改州為郡， 把州縣制恢復(fù)為秦漢的郡縣制 。 ? （ 二 ） 唐高祖武德元年 ， 改郡為州 ， 恢復(fù)州縣兩級(jí)制 。 貞觀年間， 又因山川形勢(shì) ， 分天下為十道 ， 演化為 “ 開(kāi)元十五道 ” ， 為監(jiān)察區(qū) 。 ? （ 三 ） 安史之亂后 ， 節(jié)度使道逐漸成為在州之上的一級(jí)行政區(qū) ，州則退而居其次 ， 縣則降為三級(jí)了 。 這種道 、 州 （ 府 ） 、 縣三級(jí)政區(qū)制度 ， 一直延續(xù)到五代 。 ? 二、遼金的地方行政 ? 三、兩宋的地方行政 第四節(jié)行省制的元明清民國(guó)至當(dāng)代 ? 一 、 元代的地方行政 ? 元代中央行政機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為中書(shū)省，其地方行政制度的最大特點(diǎn)是在全國(guó)遍設(shè)中書(shū)省，簡(jiǎn)稱(chēng)行省。行省以下，為路府州縣，邊區(qū)并設(shè)有軍，為二級(jí)行政區(qū)劃，縣為第三級(jí)。元代各級(jí)地方政府中還遍設(shè)一種叫達(dá)魯花赤的特殊官職，只準(zhǔn)蒙古人或上等色目人擔(dān)任。元代還在邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)道和土司。 ? 二 、 明清的地方行政 ? 朱元璋上臺(tái)后 ， 撤中書(shū)省 ， 改稱(chēng)承宣布政司 ，后來(lái)廢除丞相 ， 將其權(quán)力分歸六部 ， 由六部尚書(shū)直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé) 。 ? 清承明制，有所改革?？滴鯐r(shí)，改明 15省為 18省。省下設(shè)府、廳、州、縣。廳相當(dāng)于特區(qū)，一般設(shè)在邊防和少數(shù)民族地區(qū)。乾隆時(shí)期規(guī)定一省一巡撫，布、按二司為其下屬，都司撤銷(xiāo)，清代總督與巡撫正式成為地方一級(jí)官員。1907年，清朝行省達(dá)到 22個(gè)。 ? 三 、 民國(guó)的地方行政 ? 民國(guó)時(shí)代除 22省外 ， 其它未設(shè)省的地區(qū)仍采取特殊制度 。 一是京兆 、 熱河 、 綏遠(yuǎn) 、 川邊為特別行政區(qū)；二是寧夏為 “ 寧夏護(hù)軍使轄地 ” ， 青海 、 內(nèi)蒙 、 外蒙 、西藏地區(qū)；三是東北鐵路沿線(xiàn)為 “ 東省特別行政區(qū) ”。 ? 道是介于省和縣之間的地方政區(qū) ， 民國(guó)繼續(xù)沿用 。1915年全國(guó)分 93道 ， 一直到 1924年裁撤 。 ? 1913年 ， 民國(guó)政府將原來(lái)的府 、 直隸 、 廳 、 州等名稱(chēng)改為縣 ， 縣的行政長(zhǎng)官稱(chēng)縣知事 。 ? 1929年，南京國(guó)民政府對(duì)市的建制作了改進(jìn)，直隸于行政院的市稱(chēng)特別市，地位相當(dāng)于?。浑`于省政府的市稱(chēng)省轄市，地位相當(dāng)于縣。 1930年全國(guó)直隸行政院的市有 5個(gè)。 ? 四 、 當(dāng)代的地方行政 ? （ 一 ） 1949年至 1953年中國(guó)地方政府實(shí)行大區(qū) 、 省 、 縣鄉(xiāng)四級(jí)或大區(qū) 、 省 、 縣 、 區(qū) 、 鄉(xiāng)五級(jí)制 。 由于中間環(huán)節(jié)太多不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè) ， 1954年撤銷(xiāo)了大區(qū)行政建制 ， 1954－ 1957年成立自治區(qū) ， 定北京 、 天津 、 上海為直轄市 。 ? （ 二 ） 1958年鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行人民公社制 ， 1959年推行直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣和自治縣 ， 到 1966年全國(guó)有 25個(gè)市實(shí)行這一體制 。因此 1958－ 1969年中國(guó)地方行政成為省 、 縣 、 人民公社三級(jí)建制或省 、 市 、 縣 、 人民公社四級(jí)建制 。 ? （三） 1970年，中央指示將全國(guó)各地的專(zhuān)員公署一律改稱(chēng)地區(qū)，改變了原來(lái)專(zhuān)員公署派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)，設(shè)立革委會(huì)作為一級(jí)地方政權(quán)對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)縣革委會(huì)，從此中國(guó)地方行政建置進(jìn)入了省、地（市）、縣、人民公社四級(jí)制，隨著 1982年憲法的頒布， 1983年人民公社恢復(fù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中國(guó)地方行政建制便開(kāi)始穩(wěn)定在省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)制上。 ? 三、連續(xù)的歷史，循環(huán)的怪圈 ? 經(jīng)典里說(shuō) 讀書(shū)時(shí)為了“修身齊家治國(guó)平天下”，而 蒙學(xué)作品 《 神童詩(shī) 》 的大實(shí)話(huà)是 ：“ 書(shū)中自有千鐘粟”，“書(shū)中自有黃金屋”，“書(shū)中有女顏如玉”； ? 經(jīng)典上將性善論，蒙學(xué)作品 《 增廣賢文 》 的大實(shí)話(huà)是： “知人知面不知心”‘、“放人之心不可無(wú)”，“逢人只說(shuō)三分話(huà)，不可全拋一片心”，“守口如瓶，防意如城”，“山中有直樹(shù)，世上無(wú)直人”，“人善被人欺，馬善被人騎”。 ? 黃宗羲：“ 后世之法，藏天下于筐篋者也。利不欲其遺于 下， 福必欲其斂于上。用一人焉則疑其自私，而又用一人制其私。行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。天下之人共知其筐篋之所在，吾亦鰓鰓然惟筐篋是虞。故其法不得不密，法愈密而天下之亂即生于法之中，所謂非法之法也 ?！? ? 法家“性惡論”下的疑人之心，防人之法：“分權(quán)制”，分相權(quán)，分外官之權(quán)，分朝官之權(quán)，分兵、民、財(cái)、法諸權(quán)。甚至出現(xiàn)“監(jiān)察之監(jiān)察，特務(wù)之特務(wù)”：錦衣衛(wèi)，東廠，西廠，內(nèi)行廠。 內(nèi)朝 外朝 秦 漢 隋 唐 宋 元、明初 清初 三公 （丞相 ） 丞相 尚書(shū) 尚書(shū)省 尚書(shū)省 同平章事 同中書(shū)門(mén)下 中書(shū)省 內(nèi)閣（首輔） 內(nèi)閣 軍機(jī)處 （一）“分權(quán)循環(huán)”： 。 正式地方行政 秦 漢 唐 宋 元 明 清初 郡縣 郡縣 州 路（安撫使） 行?。ㄆ秸拢? 布政使司 巡撫、總督 中央巡視員 州刺史 道按察使 行中書(shū)省 巡撫、總督 欽差 ? “諸侯”的循環(huán)。 ? 。 郡守 郡尉 監(jiān)御史 東漢 唐 州刺史 宋 路安撫使 路轉(zhuǎn)運(yùn)使 路提點(diǎn)刑獄使 倉(cāng)司、餉司 元 行省 明 布政使 按察使 都指揮使 清 巡撫 財(cái)政三司使三司同平章事( 宰相）行政參知政事（執(zhí)政）中書(shū)門(mén)下（政事堂）樞密使（執(zhí)政）軍政樞密副使（執(zhí)政）樞密院御史中丞監(jiān)察知諫院臺(tái)諫御前會(huì)議皇帝北宋前期的中樞機(jī)構(gòu) 樞密院與中書(shū)對(duì)持文武二柄，號(hào)為 “ 二府 ” 。 … 凡邊防、軍旅之常務(wù)，與三省分班稟奏；事干國(guó)體，則宰相、執(zhí)政官合奏。 三司 … 置使以總國(guó)計(jì)，應(yīng)四方貢賦之入，朝廷不預(yù)，一歸三司。通管鹽鐵、度支、戶(hù)部，號(hào)曰計(jì)省。位亞執(zhí)政，目為計(jì)相。 《 宋史 職官志二 》 中央 路 府州軍監(jiān) 縣 安撫使司（帥司） 轉(zhuǎn)運(yùn)使司（漕司） 提點(diǎn)刑獄司（憲司） 提舉常平司（倉(cāng)司） 知州（或知府等） 通判 知縣（或縣令） 漢唐之時(shí)部刺史之職，于今為甚簡(jiǎn)，而事無(wú)有不舉者。今之監(jiān)司，有漕有憲，常平茶鹽則有提舉，坑冶鑄錢(qián)則有提點(diǎn)，其職甚備，而治不加于昔，何也？監(jiān)司之職愈多，而州縣之?dāng)_愈甚，于治無(wú)益也。 南宋 王十朋 《 上殿札子 》 諸州通判既非副貳，又非屬官，故常與知州爭(zhēng)權(quán)。每云 “ 我是監(jiān)郡，朝廷使我監(jiān)汝 ” ，舉動(dòng)為其所制。 … 至今州郡往往與通判不和。往時(shí)有錢(qián)昆少卿者，家世余杭人也。杭人嗜蟹。昆嘗求補(bǔ)外郡，人問(wèn)其所欲何州。昆曰：“ 但得有螃蟹、無(wú)通判處則可。 ” 歐陽(yáng)修 《 歸田錄 》 卷二 北宋最重要的路級(jí) “ 監(jiān)司 ” 機(jī)構(gòu)為轉(zhuǎn)運(yùn)使司。宋初轉(zhuǎn)運(yùn)使路共設(shè)15路，至神宗元豐時(shí)已分為 23路。 宋神宗時(shí) 王存