【正文】 編號(hào)：時(shí)間：2021年x月x日書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟頁碼：第31頁 共31頁我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度的實(shí)證考察——來自12個(gè)省的調(diào)研報(bào)告陳小君 高飛 耿卓 20130101 18:59:11　　　來源：《法商研究》2012年第6期　　 　　[摘 要]：當(dāng)前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)面臨困境，亟須以法律的視角進(jìn)行審視、了解現(xiàn)狀并展開研究。為此，“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”課題組采用社會(huì)實(shí)證分析方法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)之法理基礎(chǔ)、主體制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營運(yùn)作制度以及財(cái)政金融等配套制度的實(shí)際運(yùn)作情況進(jìn)行考察，在全國12個(gè)省72個(gè)村以對(duì)比的方法展開調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度的完善應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)的制度建設(shè)理念，因地制宜地對(duì)待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其獨(dú)立化，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，順應(yīng)農(nóng)村土地經(jīng)營方式的發(fā)展態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化財(cái)政金融支持，完善土地管理制度，積極回應(yīng)實(shí)踐對(duì)建立集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的呼喚，加快推進(jìn)土地征收制度改革并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)保障體系的良性互動(dòng)?！　關(guān)鍵詞]：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 成員權(quán) 農(nóng)村土地 社會(huì)保障　　作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，我國大部分人口在農(nóng)村，因此，黨和政府對(duì)“三農(nóng)”問題極為重視，先后出臺(tái)了一系列惠農(nóng)、支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。但是，“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快”。[1]要改變這種現(xiàn)狀，除了黨和政府繼續(xù)加強(qiáng)政策扶持外，最根本的措施還是逐步增強(qiáng)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)自身的造血能力。而發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能、增強(qiáng)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)自身的造血能力發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確立形成、經(jīng)營運(yùn)作以及協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，從國家根本大法憲法到基本法律如民法通則、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、土地管理法等均已從經(jīng)濟(jì)主體、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其經(jīng)營運(yùn)作行為諸方面作了權(quán)威性規(guī)范，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)按規(guī)則運(yùn)作奠定了重要基礎(chǔ)，提供了基本依據(jù)。因此，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的今天從法律角度探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)問題具有重大的理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。法律的生命在于施行。[2]因此，在法律制度構(gòu)造的過程中，一切目標(biāo)模式或方案的科學(xué)性、合理性、有效性及其現(xiàn)實(shí)可行性，均取決于它們是否以對(duì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系正確而全面的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)或前提。制度無效、“走樣”等現(xiàn)象之所以時(shí)有發(fā)生，都是因?yàn)槲传@得對(duì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)。[3]為了解我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)過程中法律制度的實(shí)然運(yùn)作情況，進(jìn)而為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)提供法制保障，“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”課題組（以下簡稱課題組）精心擬定調(diào)查問卷，于2010年7—8月先后深入湖北、山東、黑龍江、山西、陜西、河南、四川、貴州、廣東、河北、安徽、江蘇等12個(gè)省的72個(gè)村展開田野調(diào)查。在所調(diào)查的樣本村中，名村和普通村各約占50％。[4]本次調(diào)查問卷內(nèi)容分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理內(nèi)涵，主體制度，財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，經(jīng)營運(yùn)作制度，財(cái)政金融、土地管理、社會(huì)保障等配套制度五個(gè)有機(jī)聯(lián)系的模塊。課題組共收回有效問卷432份，整理訪談筆錄72份。本調(diào)研報(bào)告在分析中使用的數(shù)據(jù)與材料均取自于本次調(diào)查直接獲取的素材?！　∫弧⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)制度的法理基礎(chǔ)考察　　市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法律規(guī)范是客觀存在著的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集中反映，具有調(diào)整經(jīng)濟(jì)生活，規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，組織、管理、服務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的功能。依法治國方略的全面落實(shí)和社會(huì)主義法治國家的加快建設(shè)也要求把各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)納入法制軌道。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范化、法制化運(yùn)行，并需要健全的法律制度保駕護(hù)航，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展，造福于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。法理學(xué)視野下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其實(shí)現(xiàn)大致可分為兩個(gè)層面：一是相關(guān)法律法規(guī)概況及其實(shí)施情況，二是作為基本要素的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位及功用。　?。ㄒ唬┫嚓P(guān)法律法規(guī)概況　　從實(shí)踐情況來看，我國雖然沒有制定專門的法律、行政法規(guī)，但各地大多制定了地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，如“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法”等?！　∶鎸?duì)“就您所了解，您村所在的地方政府（縣、市、?。┯袥]有頒布或出臺(tái)過有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理方面的地方性法規(guī)或政策性文件？”這一問題，％的受訪農(nóng)戶表示出臺(tái)過這方面的地方性法規(guī)，％的受訪農(nóng)戶則認(rèn)為沒有出臺(tái)過這些地方性法規(guī)，％的受訪農(nóng)戶對(duì)是否出臺(tái)過有關(guān)地方性法規(guī)的情況不清楚。在知道出臺(tái)過有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理方面的地方性法規(guī)的受訪農(nóng)戶中，表示這些地方性法規(guī)實(shí)施效果“好”％，表示實(shí)施效果“一般”％，表示實(shí)施效果“不好”％，％的受訪農(nóng)戶表示對(duì)實(shí)施效果“不清楚”。[5]可見，從全國情況來看，受訪農(nóng)戶較關(guān)注并知曉有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理方面的地方性法規(guī)，而且對(duì)其實(shí)施效果較為滿意。　?。ǘ┺r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位　　雖然各省在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)均重視地方性法規(guī)的作用，但從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性并不強(qiáng)，％的受訪農(nóng)戶反映其所在村具有獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，[6]％的受訪農(nóng)戶反映本村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的功能合在一起，沒有獨(dú)立性，％的受訪農(nóng)戶不清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在訪談中，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)合二為一的發(fā)展歷程，有受訪農(nóng)戶指出，在20世紀(jì)80年代當(dāng)?shù)爻迕裎瘑T會(huì)之外還有經(jīng)濟(jì)聯(lián)社：村民委員會(huì)只管村莊社會(huì)事務(wù)，如治安、計(jì)劃生育等；經(jīng)濟(jì)聯(lián)社管理承包、種地等經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但不到2年時(shí)間，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社就倒閉了，村里由經(jīng)聯(lián)社負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)自此由村民委員會(huì)統(tǒng)一管理，形成合二為一的現(xiàn)實(shí)。受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)合二為一的實(shí)踐基本上都表示認(rèn)同，因?yàn)樗麄儞?dān)心在村民委員會(huì)之外另設(shè)一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)增加管理成本。不過，也有受訪農(nóng)戶表示如果能夠?qū)⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在職能上分開，設(shè)立一個(gè)專門發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的組織對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)更好一些。還有受訪農(nóng)戶表示對(duì)此問題的態(tài)度比較矛盾，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在職能上分開會(huì)造成工作上的困難，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)與基層政府溝通和聯(lián)系更加方便，但合在一起也有困難，畢竟職責(zé)不明晰?？梢?，受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是否分設(shè)存在分歧，但對(duì)兩者職能不同，而應(yīng)當(dāng)將其經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能分開，同時(shí)在現(xiàn)行村民委員會(huì)體制下由專人負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展則有普遍的共識(shí)?！　∞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍不獨(dú)立存在的現(xiàn)實(shí)在客觀上使村民委員會(huì)在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能時(shí)表現(xiàn)積極，％、％、47％、％、％％的受訪農(nóng)戶表示，村集體在“加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)”、“改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施”、“適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員（農(nóng)民）”、“提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”、“為農(nóng)戶的承包經(jīng)營提供服務(wù)”、“在本地為集體成員（農(nóng)民）提供就業(yè)機(jī)會(huì)”方面發(fā)揮了作用。不僅如此，在“適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員（農(nóng)民）”、“提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”、“為農(nóng)戶的承包經(jīng)營提供服務(wù)”、“在本地為集體成員（農(nóng)民）提供就業(yè)機(jī)會(huì)”等方面，在名村中分別有57％、％、％％的受訪農(nóng)戶表示所在村集體發(fā)揮了作用，％、％、％％的受訪農(nóng)戶認(rèn)可所在村集體發(fā)揮的作用?？梢?，名村在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作方面做得明顯好一些。造成這種差別的主要原因應(yīng)該是，相對(duì)于普通村，名村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，因而能夠拿出資金為村民服務(wù)。值得注意的是，不管是在名村還是在普通村，受訪農(nóng)戶對(duì)所在村集體都有類似的期望，即希望自己所在的村集體（集體經(jīng)濟(jì)組織）能夠“為加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)提供資金”、“為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提供資金”、“適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員（農(nóng)民）”、“為集體成員提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”、“為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營提供良好服務(wù)”，“在本地為集體成員（農(nóng)民）提供就業(yè)機(jī)會(huì)”。換言之，在“適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員（農(nóng)民）”、“為集體成員提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”和“在本地為集體成員（農(nóng)民）提供就業(yè)機(jī)會(huì)”方面，受訪村集體（集體經(jīng)濟(jì)組織）目前的作用與農(nóng)戶的期盼存在相當(dāng)?shù)牟罹??！　∮捎诜芍贫鹊耐晟撇粌H能夠鞏固當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的已有成果，而且能夠進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，％、％、％、％％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)需要“完善集體經(jīng)濟(jì)的組織形式”，“切實(shí)保障集體財(cái)產(chǎn)權(quán)”，“立法明確給予集體經(jīng)濟(jì)稅收優(yōu)惠”，“政府協(xié)助解決集體債務(wù)”和“規(guī)定信貸政策等資金扶持”等政策、法律支持。尤為突出的問題是，％的受訪農(nóng)戶要求“政府協(xié)助解決集體債務(wù)”，即使是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的名村，％的受訪農(nóng)戶認(rèn)為需要“政府協(xié)助解決集體債務(wù)”。在訪談中得知，村級(jí)債務(wù)大多是因農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)而造成的歷史欠賬、為維持村集體正常運(yùn)作所進(jìn)行的必要投入以及村辦集體企業(yè)衰敗倒閉形成的。這要求，政府對(duì)此進(jìn)行清理，給予必要投入，大力化解債務(wù)包袱，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。　　二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體法律制度考察　　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)須通過能動(dòng)的主體的運(yùn)作才能有效實(shí)現(xiàn)，故主體實(shí)施行動(dòng)的效果是其中的關(guān)鍵。從制度層面看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體主要為作為一個(gè)整體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或者現(xiàn)實(shí)中的村民委員會(huì)）及其成員（在法律上主要表現(xiàn)為集體與作為成員的農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系）。　?。ㄒ唬┺r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況　　面對(duì)“您認(rèn)為本村村民委員會(huì)（村民小組）行使集體經(jīng)濟(jì)職能的效果如何？”這一問題，受訪農(nóng)戶認(rèn)為“很好”和“一般”％和26％，認(rèn)為“不好”％。其中，名村受訪農(nóng)戶對(duì)村民委員會(huì)行使集體經(jīng)濟(jì)職能的效果評(píng)價(jià)更高，表示“很好”％，％的普通村受訪農(nóng)戶則表示“很好”。出現(xiàn)此種現(xiàn)象得益于農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面基層政府