【正文】 編號：時間：2021年x月x日書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟頁碼：第31頁 共31頁我國農村集體經濟有效實現(xiàn)法律制度的實證考察——來自12個省的調研報告陳小君 高飛 耿卓 20130101 18:59:11　　　來源：《法商研究》2012年第6期　　 　　[摘 要]：當前，我國農村集體經濟的有效實現(xiàn)面臨困境，亟須以法律的視角進行審視、了解現(xiàn)狀并展開研究。為此，“我國農村集體經濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”課題組采用社會實證分析方法對農村集體經濟實現(xiàn)之法理基礎、主體制度、財產權制度、經營運作制度以及財政金融等配套制度的實際運作情況進行考察，在全國12個省72個村以對比的方法展開調查。調查結果表明，我國農村集體經濟有效實現(xiàn)法律制度的完善應堅持科學的制度建設理念，因地制宜地對待農村集體經濟組織及其獨立化，夯實農村集體經濟有效實現(xiàn)的財產權基礎，順應農村土地經營方式的發(fā)展態(tài)勢，強化財政金融支持，完善土地管理制度，積極回應實踐對建立集體建設用地使用權制度的呼喚，加快推進土地征收制度改革并實現(xiàn)農村集體經濟與農村社會保障體系的良性互動?！　關鍵詞]：農村集體經濟 農村集體經濟組織 成員權 農村土地 社會保障　　作為一個農業(yè)大國，我國大部分人口在農村，因此，黨和政府對“三農”問題極為重視，先后出臺了一系列惠農、支農、強農政策，我國農業(yè)、農村已經取得了舉世矚目的成就。但是，“農業(yè)基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發(fā)展滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快”。[1]要改變這種現(xiàn)狀，除了黨和政府繼續(xù)加強政策扶持外，最根本的措施還是逐步增強農民、農業(yè)自身的造血能力。而發(fā)展、壯大農村集體經濟對增強集體經濟的服務功能、增強農民、農業(yè)自身的造血能力發(fā)揮著基礎性作用。在農村集體經濟確立形成、經營運作以及協(xié)調發(fā)展過程中，從國家根本大法憲法到基本法律如民法通則、農村土地承包法、物權法、土地管理法等均已從經濟主體、財產權利及其經營運作行為諸方面作了權威性規(guī)范，為農村集體經濟按規(guī)則運作奠定了重要基礎，提供了基本依據(jù)。因此，在建設社會主義法治國家的今天從法律角度探討農村集體經濟有效實現(xiàn)問題具有重大的理論意義和實踐指導價值。法律的生命在于施行。[2]因此，在法律制度構造的過程中，一切目標模式或方案的科學性、合理性、有效性及其現(xiàn)實可行性，均取決于它們是否以對現(xiàn)實關系正確而全面的認識為基礎或前提。制度無效、“走樣”等現(xiàn)象之所以時有發(fā)生，都是因為未獲得對現(xiàn)實關系的正確認識。[3]為了解我國農村集體經濟實現(xiàn)過程中法律制度的實然運作情況，進而為農村集體經濟的有效實現(xiàn)提供法制保障，“我國農村集體經濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”課題組（以下簡稱課題組）精心擬定調查問卷，于2010年7—8月先后深入湖北、山東、黑龍江、山西、陜西、河南、四川、貴州、廣東、河北、安徽、江蘇等12個省的72個村展開田野調查。在所調查的樣本村中，名村和普通村各約占50％。[4]本次調查問卷內容分農村集體經濟有效實現(xiàn)的法理內涵，主體制度，財產權制度，經營運作制度，財政金融、土地管理、社會保障等配套制度五個有機聯(lián)系的模塊。課題組共收回有效問卷432份，整理訪談筆錄72份。本調研報告在分析中使用的數(shù)據(jù)與材料均取自于本次調查直接獲取的素材。　　一、農村集體經濟有效實現(xiàn)制度的法理基礎考察　　市場經濟是法治經濟，法律規(guī)范是客觀存在著的現(xiàn)實經濟關系的集中反映，具有調整經濟生活，規(guī)范經濟行為，維護經濟秩序，組織、管理、服務經濟活動的功能。依法治國方略的全面落實和社會主義法治國家的加快建設也要求把各項事業(yè)建設納入法制軌道。因此，農村集體經濟的發(fā)展壯大，要求農村集體經濟規(guī)范化、法制化運行，并需要健全的法律制度保駕護航，激發(fā)農村集體經濟的活力，實現(xiàn)有序發(fā)展，造福于農村集體經濟組織成員。法理學視野下的農村集體經濟及其實現(xiàn)大致可分為兩個層面：一是相關法律法規(guī)概況及其實施情況，二是作為基本要素的農村集體經濟組織的地位及功用?！　。ㄒ唬┫嚓P法律法規(guī)概況　　從實踐情況來看，我國雖然沒有制定專門的法律、行政法規(guī)，但各地大多制定了地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，如“農村集體資產管理條例”、“農村集體經濟組織管理辦法”等?！　∶鎸Α熬湍私猓逅诘牡胤秸h、市、?。┯袥]有頒布或出臺過有關農村集體經濟組織管理方面的地方性法規(guī)或政策性文件？”這一問題，％的受訪農戶表示出臺過這方面的地方性法規(guī)，％的受訪農戶則認為沒有出臺過這些地方性法規(guī)，％的受訪農戶對是否出臺過有關地方性法規(guī)的情況不清楚。在知道出臺過有關農村集體經濟組織管理方面的地方性法規(guī)的受訪農戶中，表示這些地方性法規(guī)實施效果“好”％，表示實施效果“一般”％，表示實施效果“不好”％，％的受訪農戶表示對實施效果“不清楚”。[5]可見，從全國情況來看，受訪農戶較關注并知曉有關農村集體經濟組織管理方面的地方性法規(guī)，而且對其實施效果較為滿意。　?。ǘ┺r村集體經濟組織的地位　　雖然各省在發(fā)展農村集體經濟時均重視地方性法規(guī)的作用，但從調查結果來看，農村集體經濟組織的獨立性并不強，％的受訪農戶反映其所在村具有獨立的農村集體經濟組織，[6]％的受訪農戶反映本村的農村集體經濟組織與村民委員會的功能合在一起，沒有獨立性，％的受訪農戶不清楚什么是農村集體經濟組織。在訪談中，對于農村集體經濟組織與村民委員會合二為一的發(fā)展歷程，有受訪農戶指出，在20世紀80年代當?shù)爻迕裎瘑T會之外還有經濟聯(lián)社：村民委員會只管村莊社會事務，如治安、計劃生育等；經濟聯(lián)社管理承包、種地等經濟發(fā)展，但不到2年時間，經濟聯(lián)社就倒閉了，村里由經聯(lián)社負責的經濟事務自此由村民委員會統(tǒng)一管理，形成合二為一的現(xiàn)實。受訪農戶對農村集體經濟組織和村民委員會合二為一的實踐基本上都表示認同，因為他們擔心在村民委員會之外另設一個農村集體經濟組織會增加管理成本。不過，也有受訪農戶表示如果能夠將農村集體經濟組織和村民委員會在職能上分開，設立一個專門發(fā)展集體經濟的組織對發(fā)展經濟會更好一些。還有受訪農戶表示對此問題的態(tài)度比較矛盾，將農村集體經濟組織和村民委員會在職能上分開會造成工作上的困難，因為村民委員會與基層政府溝通和聯(lián)系更加方便，但合在一起也有困難，畢竟職責不明晰。可見，受訪農戶對農村集體經濟組織和村民委員會是否分設存在分歧，但對兩者職能不同，而應當將其經濟職能和社會職能分開，同時在現(xiàn)行村民委員會體制下由專人負責經濟發(fā)展則有普遍的共識?！　∞r村集體經濟組織普遍不獨立存在的現(xiàn)實在客觀上使村民委員會在代行農村集體經濟組織職能時表現(xiàn)積極，％、％、47％、％、％％的受訪農戶表示，村集體在“加強道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設”、“改善農村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設施”、“適當補貼失地、無地成員（農民）”、“提供社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”、“為農戶的承包經營提供服務”、“在本地為集體成員（農民）提供就業(yè)機會”方面發(fā)揮了作用。不僅如此，在“適當補貼失地、無地成員（農民）”、“提供社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”、“為農戶的承包經營提供服務”、“在本地為集體成員（農民）提供就業(yè)機會”等方面，在名村中分別有57％、％、％％的受訪農戶表示所在村集體發(fā)揮了作用，％、％、％％的受訪農戶認可所在村集體發(fā)揮的作用。可見，名村在代行農村集體經濟組織的工作方面做得明顯好一些。造成這種差別的主要原因應該是，相對于普通村，名村的經濟實力雄厚，因而能夠拿出資金為村民服務。值得注意的是，不管是在名村還是在普通村，受訪農戶對所在村集體都有類似的期望，即希望自己所在的村集體（集體經濟組織）能夠“為加強道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設提供資金”、“為改善農村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設施提供資金”、“適當補貼失地、無地成員（農民）”、“為集體成員提供社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”、“為農戶的土地承包經營提供良好服務”，“在本地為集體成員（農民）提供就業(yè)機會”。換言之，在“適當補貼失地、無地成員（農民）”、“為集體成員提供社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金”和“在本地為集體成員（農民）提供就業(yè)機會”方面，受訪村集體（集體經濟組織）目前的作用與農戶的期盼存在相當?shù)牟罹??！　∮捎诜芍贫鹊耐晟撇粌H能夠鞏固當前農村集體經濟發(fā)展的已有成果，而且能夠進一步推動農村集體經濟的發(fā)展，％、％、％、％％的受訪農戶認為發(fā)展農村集體經濟需要“完善集體經濟的組織形式”，“切實保障集體財產權”，“立法明確給予集體經濟稅收優(yōu)惠”，“政府協(xié)助解決集體債務”和“規(guī)定信貸政策等資金扶持”等政策、法律支持。尤為突出的問題是，％的受訪農戶要求“政府協(xié)助解決集體債務”，即使是在經濟實力較為雄厚的名村，％的受訪農戶認為需要“政府協(xié)助解決集體債務”。在訪談中得知，村級債務大多是因農村公共事業(yè)建設而造成的歷史欠賬、為維持村集體正常運作所進行的必要投入以及村辦集體企業(yè)衰敗倒閉形成的。這要求，政府對此進行清理，給予必要投入，大力化解債務包袱，為農村集體經濟的發(fā)展壯大提供良好的經濟環(huán)境?！　《?、農村集體經濟有效實現(xiàn)的主體法律制度考察　　農村集體經濟須通過能動的主體的運作才能有效實現(xiàn)，故主體實施行動的效果是其中的關鍵。從制度層面看，農村集體經濟有效實現(xiàn)的主體主要為作為一個整體的農村集體經濟組織（或者現(xiàn)實中的村民委員會）及其成員（在法律上主要表現(xiàn)為集體與作為成員的農民之間的權利義務關系）?！　。ㄒ唬┺r村集體經濟組織的現(xiàn)實運作情況　　面對“您認為本村村民委員會（村民小組）行使集體經濟職能的效果如何？”這一問題，受訪農戶認為“很好”和“一般”％和26％，認為“不好”％。其中，名村受訪農戶對村民委員會行使集體經濟職能的效果評價更高，表示“很好”％，％的普通村受訪農戶則表示“很好”。出現(xiàn)此種現(xiàn)象得益于農村稅費改革后，一方面基層政府