【正文】 占用征用林地審核審批管理辦法釋義 (國(guó)家林業(yè)局 2 號(hào)令， 2020 年 11 月 2 日國(guó)家林業(yè)局第 3 次局務(wù)會(huì)通過(guò)， 2020 年 1 月 4 日發(fā)布，自發(fā)布之日起施行 ) 第一條 為了規(guī)范占用、征用林地審核審批，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，制定本辦法。 [釋義 ] 本條說(shuō)明了制定本辦法的目的和依據(jù)。 林地是森林資源的重要組成部分，是森林資源管理的核心。林地資源的保護(hù)管理直接關(guān)系到我國(guó)林業(yè)建設(shè)發(fā)展的水平，占用、征用林地管理是林地保護(hù)管理的重要內(nèi)容之一。規(guī)范占用、征用的審核審批程序，是嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)工程占用、征用林 地，杜絕非法使用林地或者非法批準(zhǔn)使用林地的重要保證。早在新森林法和實(shí)施條例施行之前，國(guó)務(wù)院辦公廳于 1992 年《轉(zhuǎn)發(fā)林業(yè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林地保護(hù)管理工作請(qǐng)示的通知》和 1994 年《 關(guān)于加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理的通知》就明確規(guī)定，各項(xiàng)建設(shè)工程征占用林地要經(jīng)過(guò)林業(yè)主管部門初審?fù)?，按照?guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。雖然各級(jí)林業(yè)主管部門作了大量工作，采取了很多措施，但是由于種種原因，導(dǎo)致征占用林地管理工作一直處于比較薄弱的狀態(tài)，部門之間職責(zé)不清，程序不明確，各項(xiàng)建設(shè)工程亂征濫占林地現(xiàn)象屢禁不止。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，各項(xiàng)建設(shè)工程 占用林地時(shí)經(jīng)過(guò)林業(yè)主管部門審核的不足 50%，森林植被恢復(fù)費(fèi)的收取率不足 18%，有大量的林地非法流失。根本原因就是過(guò)去法律、法規(guī)和有關(guān)制度不健全，沒(méi)有嚴(yán)格的審核審批制度。因此新森林法和其實(shí)施條例實(shí)施后，我局把制定本辦法作為與法律配套的重要規(guī)章及時(shí)予以研究并以局長(zhǎng) 2 號(hào)令頒布實(shí)施。 本辦法中的大多數(shù)條款，在過(guò)去的實(shí)際工作中已經(jīng)得以執(zhí)行。如， 1998 年國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理下發(fā)了《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開(kāi)墾和亂占林地的通知》（國(guó)發(fā)明電 [1998]8 號(hào)），《通知》規(guī)定凍結(jié)各項(xiàng)建設(shè)工程征占用林地一年。一年到期 后，國(guó)務(wù)院根據(jù)需要再次下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)各項(xiàng)建設(shè)工程征占用林地的通知》（國(guó)辦發(fā) [1999]9 號(hào)），《通知》明確各項(xiàng)建設(shè)工程征占用林地凍結(jié)到森林法實(shí)施條例頒布實(shí)施為止。在凍結(jié)期間，國(guó)家林業(yè)局就如何審核審批建設(shè)工程確實(shí)需要征占用林地的問(wèn)題，作出了許多具體的規(guī)定和要求。經(jīng)過(guò)研究，對(duì)于行之有效的規(guī)定，在本辦法中進(jìn)一步明確。 另外，本辦法對(duì)于實(shí)施條例中需要進(jìn)一步明確、細(xì)化的條款，根據(jù)法律授權(quán)，作出了具體的規(guī)定。如對(duì)于縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門對(duì)臨時(shí)占用林地的審批權(quán)限以及森林經(jīng)營(yíng)單位在所經(jīng)營(yíng)的林地范圍內(nèi) 修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施需要占用林地的批準(zhǔn)問(wèn)題，都一一作出了明確的規(guī)定。 法律依據(jù)。森林法第十八條“進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。森林植被恢復(fù)費(fèi)專款專用，由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹(shù)造林，恢復(fù)森林植被，植樹(shù)造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。上級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促、檢查下級(jí) 林業(yè)主管部門組織植樹(shù)造林、恢復(fù)森林植被的情況。任何單位和個(gè)人不得挪用森林植被恢復(fù)費(fèi)。縣級(jí)以上人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)森林植被恢復(fù)費(fèi)使用情況的監(jiān)督?！币约皩?shí)施條例第十六條、第十七條、第十八條的規(guī)定 。 第二條 本辦法適用下列情況： （一）進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程（以下簡(jiǎn)稱建設(shè)工程）需要占用或者征用林地的審核； （二）建設(shè)工程需要臨時(shí)占用林地的審批； （三）森林經(jīng)營(yíng)單位在所經(jīng)營(yíng)的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施需要占用林地的審批。 [釋義 ] 本條規(guī)定了本辦法的適用范圍。 根據(jù)森林法和實(shí)施條例 的規(guī)定，本條具體明確了審核的范圍有那些，審批的范圍有那些。在此，需要重點(diǎn)解釋的以下幾個(gè)概念，便于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有利于在實(shí)際工作中應(yīng)用。在占用、征用林地管理中對(duì)審核、審批、征用、占用、臨時(shí)占用的概念必須十分清楚，否則就容易出現(xiàn)材料填寫(xiě)混亂，甚至越權(quán)批復(fù)，導(dǎo)致違法行為。 《森林法》和《條例》賦予了縣級(jí)以上林業(yè)主管部門在建設(shè)工程占用或者征用林地過(guò)程中有兩種權(quán)利，即審核權(quán)和審批權(quán)，這是兩種根本不同的權(quán)利。 審核的含義和審核的范圍。審核即審查、核實(shí)、核準(zhǔn)的意思?！稐l例》第十六條規(guī)定，建設(shè)工程占用或者征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部 門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。這一規(guī)定把林業(yè)主管部門的審核同意意見(jiàn)作為一個(gè)必須的法定先行條件。對(duì)于林業(yè)部門審核同意的，建設(shè)用地的申請(qǐng)也存在著被批準(zhǔn)或不被批準(zhǔn)的可能，但是林業(yè)主管部門審核后不同意的，有關(guān)部門不得受理，否則就是違反法定程序批地。林業(yè)主管部門行使審核權(quán)的范圍是《條例》第十六條規(guī)定的范圍“勘查、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程。”除上述提到的六大類外還有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游設(shè)施、能源輸送、工廠建設(shè)、公用設(shè)施、國(guó)防建設(shè)等等。一般來(lái)講，工程按照性質(zhì) 、投資規(guī)模、投資渠道等特點(diǎn) 可分為國(guó)家建設(shè)工程；地方建設(shè)工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)工程（包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，公共設(shè)施，公益事業(yè)和農(nóng)村村民建住宅）。上述類型的征占用林地有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是要徹底改變林地的用途，將林地變?yōu)榉橇值?。需要按照《土地管理法》的?guī)定辦理農(nóng)用地專用批準(zhǔn)手續(xù)和征地批準(zhǔn)手續(xù)，批準(zhǔn)的權(quán)限，只有省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院。目前國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的方式，采取授權(quán)的辦法，由國(guó)土資源部在文件中加“經(jīng)國(guó)務(wù)院同意”的文字后下發(fā)批文。 審批的含義和審批的范圍，審批即審查批準(zhǔn)，批復(fù)的意思。按照《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上林業(yè)主管部門對(duì)于建設(shè)工程需要臨時(shí)占用林地的和森林 經(jīng)營(yíng)單位在所經(jīng)營(yíng)的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施需要占用林地的（條例十八條規(guī)定的“培育、生產(chǎn)種子、苗木的設(shè)施；貯存種子、苗木、木材的設(shè)施；集材道、運(yùn)材道；林業(yè)科研、試驗(yàn)、示范基地；野生動(dòng)植物保護(hù)、護(hù)林、森林病蟲(chóng)防治、森林防火、木材檢疫的設(shè)施；供水、供電、供熱、供氣、通訊基礎(chǔ)設(shè)施?！保┚哂兄苯优鷾?zhǔn)的權(quán)利。用地單位拿到林業(yè)部門的批復(fù)后，無(wú)須再辦理其他用地手續(xù)，即可動(dòng)工占用林地。但是，森林經(jīng)營(yíng)單位在經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)修筑非直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地的，必須按照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)辦理使用林地審核同意手續(xù)后， 再按照有關(guān)土地管理法規(guī)辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)。 征用林地是指國(guó)家因建設(shè)工程需要使用集體所有的林地，由政府按照法定的程序和有關(guān)規(guī)定，將集體所有的林地先征為國(guó)家所有，然后再改變林地用途用于建設(shè)工程。其特點(diǎn)是林地所有權(quán)、林地用途發(fā)生改變。按照法律規(guī)定，征地是一種政府行為，政府必須依法給予被征地單位相應(yīng)的征地補(bǔ)償費(fèi)，如，林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。一般來(lái)說(shuō)，被征用單位只能同意，服從國(guó)家大的利益。但是政府征地是有一定的范圍限制的，如國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公益設(shè)施建設(shè)；國(guó)防建設(shè)等涉及全民利益的事業(yè)。否則，不得隨