【正文】 試論深圳舊城改造政策一、國務(wù)院同意深圳城市總體規(guī)劃 堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會、人口、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌做好深圳市城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各項(xiàng)工作　　到２０２０年，城市常住人口控制在１１００萬人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在８９０平方公里以內(nèi)　　 依靠科技進(jìn)步，積極開發(fā)和利用新能源，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，切實(shí)做好節(jié)能減排工作　 統(tǒng)籌安排關(guān)系人民群眾切身利益的教育、醫(yī)療、市政等公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局和建設(shè)　　在慶祝深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立３０周年之際，國務(wù)院近日原則同意修訂后的《深圳市城市總體規(guī)劃（２０１０－２０２０年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》），要求深圳市認(rèn)真組織實(shí)施這份總體規(guī)劃，逐步把深圳建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會和諧、生態(tài)良好、特色鮮明的現(xiàn)代化城市。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深圳市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》），到２０２０年，深圳市城市常住人口控制在１１００萬人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在８９０平方公里以內(nèi)?！　?）、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展科學(xué)引導(dǎo)城市空間布局　　《批復(fù)》指出，深圳市是我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化城市?！犊傮w規(guī)劃》實(shí)施要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深圳市綜合配套改革總體方案的批復(fù)》精神，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會、人口、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌做好深圳市城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各項(xiàng)工作。要按照合理布局、集約發(fā)展的原則，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善公共服務(wù)設(shè)施和城市功能，不斷增強(qiáng)城市綜合實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力，逐步把深圳市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會和諧、生態(tài)良好、特色鮮明的現(xiàn)代化城市?！　鴦?wù)院在《批復(fù)》中要求深圳科學(xué)引導(dǎo)城市空間布局：在《總體規(guī)劃》確定的１９５３平方公里的城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃管理。要以中心城區(qū)為核心，完善城市功能，形成“三軸兩帶多中心”的軸帶組團(tuán)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對沿海發(fā)展帶的規(guī)劃和引導(dǎo)，嚴(yán)格控制圍海造地，保護(hù)和合理利用岸線資源，妥善處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。要加強(qiáng)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造和整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。 　　2）、城市常住人口控制在１１００萬人以內(nèi)　　《批復(fù)》要求深圳合理控制城市規(guī)模：到２０２０年，城市常住人口控制在１１００萬人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在８９０平方公里以內(nèi)。根據(jù)深圳市資源、環(huán)境的實(shí)際條件，堅(jiān)持集中緊湊的發(fā)展模式，節(jié)約和集約利用土地，合理開發(fā)利用城市地下空間資源?！　≡谕晟瞥鞘谢A(chǔ)設(shè)施體系方面，《批復(fù)》要求深圳加快公路、鐵路、港口、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化深圳與香港的聯(lián)系，改善城市與周邊地區(qū)交通運(yùn)輸條件。堅(jiān)持公共交通優(yōu)先原則，大力發(fā)展綠色交通，減少能源消耗。建立安全暢通的人行及自行車交通系統(tǒng)，完善與公共交通的接駁換乘設(shè)施。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城市供水水源、給水、排水和污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施。重視城市防災(zāi)減災(zāi)工作，加強(qiáng)重點(diǎn)防災(zāi)設(shè)施和災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，建立健全包括消防、人防、防洪、防潮和防震等在內(nèi)的城市綜合防災(zāi)體系。　　3）、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市《批復(fù)》要求深圳建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。城市發(fā)展要走節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的集約化道路，堅(jiān)持節(jié)流、開源、保護(hù)并重的原則，節(jié)約和集約利用資源。依靠科技進(jìn)步，積極開發(fā)和利用新能源，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，切實(shí)做好節(jié)能減排工作。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃提出的各類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)限期達(dá)標(biāo)。嚴(yán)格控制高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化工業(yè)、交通和建筑節(jié)能，加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理，嚴(yán)格控制污染物排放總量，提高污水處理率和垃圾無害化處理率。加強(qiáng)水資源保護(hù)，嚴(yán)格控制地下水的開采和利用，提高水資源利用效率和效益，建設(shè)節(jié)水型城市。加強(qiáng)對內(nèi)伶仃—福田等自然保護(hù)區(qū)和森林公園、飲用水源地、風(fēng)景名勝區(qū)等特殊生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，重點(diǎn)保護(hù)好東部濱海生態(tài)資源。加強(qiáng)對大鵬所城等文物保護(hù)單位和見證特區(qū)發(fā)展歷程的各類歷史建筑的保護(hù)，制訂保護(hù)措施并嚴(yán)格實(shí)施，逐步建立和完善深圳歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體系。在創(chuàng)造良好的人居環(huán)境方面，《批復(fù)》要求深圳要堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)建宜居環(huán)境。統(tǒng)籌安排關(guān)系人民群眾切身利益的教育、醫(yī)療、市政等公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局和建設(shè)。將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和中低價(jià)位、中小套型普通商品住房的建設(shè)目標(biāo)納入近期建設(shè)規(guī)劃，確保城市保障性住房用地的分期供給規(guī)模、區(qū)位布局和相關(guān)資金投入，提高城市居住和生活質(zhì)量。4）、嚴(yán)格實(shí)施《總體規(guī)劃》加強(qiáng)監(jiān)督《批復(fù)》強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格實(shí)施《總體規(guī)劃》?！犊傮w規(guī)劃》是深圳市城市發(fā)展、建設(shè)和管理的基本依據(jù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一切建設(shè)活動都必須符合《總體規(guī)劃》的要求。要結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，明確實(shí)施《總體規(guī)劃》的重點(diǎn)和建設(shè)時(shí)序。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要依法對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)（包括各類開發(fā)區(qū)）的一切建設(shè)用地與建設(shè)活動實(shí)行統(tǒng)一、嚴(yán)格的規(guī)劃管理，切實(shí)保障規(guī)劃的實(shí)施，市級城市規(guī)劃管理權(quán)不得下放。要加強(qiáng)公眾和社會監(jiān)督，提高全社會遵守城市規(guī)劃的意識。駐深圳市各單位都要遵守有關(guān)法規(guī)及《總體規(guī)劃》，支持深圳市人民政府的工作，共同努力，把深圳市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。深圳市人民政府要根據(jù)本批復(fù)精神，認(rèn)真組織實(shí)施《總體規(guī)劃》。廣東省和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要加強(qiáng)對《總體規(guī)劃》實(shí)施工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。二、《深圳市城市總體規(guī)劃（２０１０－２０２０）》重點(diǎn)解讀《總體規(guī)劃》明確雙中心+５個(gè)城市副中心結(jié)構(gòu)+８個(gè)城市組團(tuán)中心在《總體規(guī)劃》中，前海主中心的定位在“城市中心體系”一節(jié)中有明晰的表述。即，深圳“建立三級城市中心體系，包括２個(gè)城市主中心、５個(gè)城市副中心，８個(gè)組團(tuán)中心。”“規(guī)劃確定２個(gè)城市主中心，即福田－羅湖中心和前海中心。在強(qiáng)化福田－羅湖中心對全市綜合服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，推進(jìn)前海中心的建設(shè)，構(gòu)筑區(qū)域性高端服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。逐步形成發(fā)展有序、功能互補(bǔ)、區(qū)域輻射功能強(qiáng)大的雙中心結(jié)構(gòu)。”《總體規(guī)劃》明確，福田－羅湖中心由福田中心區(qū)和羅湖中心區(qū)組成，承擔(dān)市級行政、文化、商業(yè)、商務(wù)等綜合服務(wù)職能。前海中心“由前海、后海和寶安中心區(qū)組成，主要發(fā)展區(qū)域性的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與總部經(jīng)濟(jì)，并作為深化深港合作以及推進(jìn)國際合作的核心功能區(qū)”。規(guī)劃確定龍崗中心、龍華中心、光明新城中心、坪山新城中心和鹽田中心為５個(gè)城市副中心，承擔(dān)所在城市分區(qū)的綜合服務(wù)職能，發(fā)展部分市級和區(qū)域性的專項(xiàng)服務(wù)職能，帶動地區(qū)整體發(fā)展。航空城、沙井、松崗、葵涌等規(guī)劃確定為８個(gè)城市組團(tuán)中心，分別作為各城市功能組團(tuán)的綜合服務(wù)中心，發(fā)揮組團(tuán)級的服務(wù)功能。深圳定位為國際化城市、全國的經(jīng)濟(jì)中心城市從這個(gè)規(guī)劃可以看出，國家對深圳城市定位和要求有了較大提高。在這次定性里面，主要有3個(gè)內(nèi)容：一是深圳是經(jīng)濟(jì)特區(qū)；二是全國的經(jīng)濟(jì)中心城市，而10年前深圳的城市性質(zhì)定位為華南地區(qū)的中心城市。三是國際化城市，目前除了北京和上海以外，就是深圳。總體規(guī)劃里面也明確肯定了“三軸兩帶多中心”的軸帶組團(tuán)結(jié)構(gòu)?！叭S兩帶多中心”是一個(gè)特別開放的結(jié)構(gòu)，跟南邊的香港和北邊的城市，都形成非常良好的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。這在一定程度上改變了過去城市布局結(jié)構(gòu)里面相對封閉的一種模式?！叭S兩帶多中心”這個(gè)結(jié)構(gòu)是此次城市總體規(guī)劃最核心的內(nèi)容。在面臨自身空間緊張的條件下，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)系，這是一個(gè)開放性的空間結(jié)構(gòu)，也是一個(gè)強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)作的空間結(jié)構(gòu)?！叭S”向北分別聯(lián)系廣州、東莞、惠州甚至北部的江西、湖南等地區(qū)，向南緊密聯(lián)系香港，包括西部的深圳灣口岸、中部皇崗口岸、東部的羅湖口岸以及正在建設(shè)的蓮塘香園圍口岸?？v向三條軸考慮了深港緊密合作以及與珠三角各大城市緊密銜接?！皟蓭А笔莾蓷l發(fā)展帶，向西跨越珠江，向東聯(lián)系粵東地區(qū)，北部發(fā)展帶聯(lián)系中山江門，南部發(fā)展帶聯(lián)系珠海、澳門。向東，北部連接惠陽，南部聯(lián)系大亞灣。突破空間限制，向更大范圍拓展空間的需求。在特區(qū)內(nèi)東西帶上，一個(gè)是福田羅湖中心、一個(gè)是前海中心，兩個(gè)中心外又增加了五個(gè)分中心，分別是龍崗、龍華、光明、坪山、鹽田。國務(wù)院批復(fù)的新一輪總規(guī)有三點(diǎn)值得我們關(guān)注。一是國務(wù)院對深圳的三項(xiàng)定位，即深圳是我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化城市。 “我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)”是一貫以來對深圳的一個(gè)定位。“全國的經(jīng)濟(jì)中心城市”這一提法在上一輪國務(wù)院批準(zhǔn)的珠三角發(fā)展規(guī)劃里面已經(jīng)提過，這次在深圳的城市性質(zhì)里面明確提了出來。１０年前，深圳編制１９９６版總規(guī)的時(shí)候，我們的城市性質(zhì)定位是華南地區(qū)的中心城市。從這一點(diǎn)可以看出來，全國的經(jīng)濟(jì)中心城市與華南地區(qū)的中心城市兩者的定位發(fā)生了很大變化，目前可以稱為全國經(jīng)濟(jì)中心城市的在全國總規(guī)批復(fù)里寥寥無幾。國際化城市是深圳城市定位中特別重要的一條。據(jù)了解，在國務(wù)院給全國各大城市的總規(guī)批復(fù)中提到國際化城市的，除了北京和上海，第三個(gè)就是深圳。這既是國家賦予深圳的一個(gè)重要職能，也反映了深圳的重要特色。三、舊城改造規(guī)劃控制 控制內(nèi)容 城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃編制區(qū)可能包含拆除改造區(qū)和保留整治區(qū)兩個(gè)部分。城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的控制內(nèi)容是規(guī)劃編制時(shí)必須研究和表達(dá)的基本內(nèi)容，由針對規(guī)劃編制區(qū)的整體以及其中的拆除改造區(qū)、保留整治區(qū)的規(guī)定共同構(gòu)成。不同類型的城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃，其控制內(nèi)容及深度要求有所區(qū)別。 城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃針對規(guī)劃編制區(qū)整體的控制內(nèi)容包括： A. 劃定規(guī)劃編制區(qū)； B. 改造目標(biāo)； C. 功能定位； D. 改造模式； E. 改造策略分區(qū)及改造策略與建設(shè)管制規(guī)定； F. 用地功能布局； G. 開放空間和園林綠地系統(tǒng)； H. 配套設(shè)施的總體對策和布局； I. 道路交通的總體對策和道路網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成； J. 技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)可行性評價(jià)； K. 改造影響評價(jià)，包括對環(huán)境、道路交通、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施四個(gè)方面的影響評價(jià)； L. 其他要求，如歷史文化遺存保護(hù)、自然生態(tài)資源保護(hù)等。 M. 實(shí)施措施，包括分期實(shí)施計(jì)劃和相關(guān)的配套措施。以上控制內(nèi)容，各類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃均應(yīng)達(dá)到法定圖則的深度要求。： A. 土地利用：用地布局、各地塊的主要用途及相容性、開發(fā)強(qiáng)度、建筑總量及各類建筑量、綠地率及綠化覆蓋率、居住人口及戶數(shù)； B. 城市設(shè)計(jì)：城市空間組織、景觀環(huán)境設(shè)計(jì)、建筑形態(tài)控制； C. 配套設(shè)施：各類公共和市政配套設(shè)施的控制； D. 道路交通：地塊內(nèi)外部交通組織、道路及場地豎向、交通場站設(shè)施布局和控制要求、步行系統(tǒng)控制； E. 市政工程：水、電、氣、環(huán)衛(wèi)、防災(zāi)等各類市政工程管線的負(fù)荷預(yù)測、管網(wǎng)體系及設(shè)施控制； 以上控制內(nèi)容，A類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)達(dá)到法定圖則的深度要求，B類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)達(dá)到詳細(xì)藍(lán)圖的深度要求。 A類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃中，其土地利用和城市設(shè)計(jì)的控制內(nèi)容要達(dá)到詳細(xì)藍(lán)圖的深度要求。 異地重建項(xiàng)目中，上述控制內(nèi)容主要針對重建區(qū)域，并應(yīng)參照A、B兩類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃確定深度要求。，城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃針對保留整治區(qū)的控制內(nèi)容包括： A. 整治目標(biāo)； B. 整治范圍和分區(qū)； C. 整治工作內(nèi)容； D. 整治實(shí)施時(shí)序計(jì)劃。 以上控制內(nèi)容，包含有保留整治區(qū)的城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃均需表達(dá)。 規(guī)劃文本 城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的文本必須用法律文件的文體闡述如下內(nèi)容： 總則 說明城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃編制的主要依據(jù)和原則、規(guī)劃編制區(qū)、法律效力、生效日期、解釋權(quán)歸屬及其它事項(xiàng)。 改造目標(biāo)與功能定位 確定城中村改造的目標(biāo)和規(guī)劃編制區(qū)的功能定位。 改造模式與策略 A. 城中村改造的模式：整體拆建、局部拆建或異地重建； B. 城中村改造的策略：明確拆除改造區(qū)及保留整治區(qū)，并說明各類策略分區(qū)的改造策略和建設(shè)管制規(guī)定。 土地利用確定規(guī)劃編制區(qū)的用地功能布局。根據(jù)各類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的深度規(guī)定，確定拆除改造區(qū)內(nèi)各地塊的土地利用性質(zhì)和相容性規(guī)定、開發(fā)強(qiáng)度控制要求、建筑總量及各類建筑量、綠地率及綠化覆蓋率、居住人口和戶數(shù)等控制指標(biāo)，并編制“地塊控制指標(biāo)一覽表”。表1（示例） 地塊控制指標(biāo)一覽表街坊編號地塊編號用地性質(zhì)代碼用地性質(zhì)（一類）用地面積(平方米)容積率綠地率(%)配套設(shè)施項(xiàng)目備注土地利用相容性用地性質(zhì)1 11R7住宅區(qū)道路— 12R22中高層住宅35停車場R8 2 21R6配套設(shè)施30托幼9班— 22R12低層公寓30現(xiàn)狀公寓S3 23R21多層住宅35現(xiàn)狀住宅R22 3 36R31商住混合30現(xiàn)狀商住R1 注：本表根據(jù)《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》有關(guān)表格修改而成，實(shí)際使用時(shí)，根據(jù)控制內(nèi)容的深度規(guī)定和清楚表達(dá)的要求，可做進(jìn)一步修改。 城市設(shè)計(jì)確定規(guī)劃編制區(qū)的開放空間和園林綠地系統(tǒng)，針對重點(diǎn)地段提出維護(hù)主要公共空間環(huán)境質(zhì)量和視覺景觀控制的原則要求。根據(jù)各類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的深度規(guī)定，明確拆除改造區(qū)內(nèi)城市空間組織、景觀環(huán)境設(shè)計(jì)、建筑形態(tài)控制的要求，必要時(shí)制定重點(diǎn)地段建筑與公共空間環(huán)境改善規(guī)劃方案。 配套設(shè)施確定規(guī)劃編制區(qū)配套設(shè)施（包括公共設(shè)施和市政設(shè)施兩大類）的規(guī)劃布局和管理規(guī)定，編制“配套設(shè)施規(guī)劃一覽表”。根據(jù)各類城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的深度規(guī)定，明確拆除改造區(qū)中各類配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模，并同時(shí)在“地塊控制指標(biāo)一覽表”的“配套設(shè)施項(xiàng)目”欄中注明其名稱和規(guī)模。表2（示例） 配套設(shè)施規(guī)劃一覽表設(shè)施類別項(xiàng)目名稱數(shù)量所在地塊號總量規(guī)劃增加現(xiàn)狀保留規(guī)劃教育設(shè)施幼兒園小學(xué)九年一貫制學(xué)校初中普通高中寄宿制高中醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施醫(yī)院門診部社區(qū)健康服務(wù)中心