【正文】 建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策張秀蘭　徐月賓1990年代以來，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，西方福利國家在強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的同時(shí)更重視對(duì)家庭的支持，從而在社會(huì)政策中注入了發(fā)展的成分。這一政策趨向給我們的啟示是:(1)在經(jīng)濟(jì)全球化形勢(shì)下，社會(huì)政策不只是社會(huì)穩(wěn)定的工具，其更重要的作用是保證和提高國家的經(jīng)濟(jì)競爭能力。(2)社會(huì)政策不能局限于缺陷修補(bǔ)，而要以支持和滿足社會(huì)成員的發(fā)展需要為出發(fā)點(diǎn)。(3)社會(huì)政策只有建立在家庭功能及其需要之上才能為社會(huì)成員提供有效的幫助。轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)政策賦予了家庭重要的社會(huì)保護(hù)責(zé)任，但對(duì)家庭的支持卻非常有限，這是需要我們檢討的。關(guān)鍵詞　家庭政策　社會(huì)政策　家庭問題　兒童作者張秀蘭，女，1963年生，北京師范大學(xué)社會(huì)政策研究所教授(北京　100875)。徐月賓，1960年生，北京師范大學(xué)社會(huì)政策研究所副教授(北京　100875)。當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)政策正在經(jīng)歷一個(gè)改革的過程。在這一改革過程中，家庭對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用重新受到重視，因而很多社會(huì)政策轉(zhuǎn)向了對(duì)家庭的支持或投資。在這種趨勢(shì)下形成的家庭政策，我們稱之為“發(fā)展型家庭政策”?！鞍l(fā)展型家庭政策”在理念上有兩個(gè)基石:(1)面對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，只有以人為本、保障和支持人的發(fā)展需要，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展才會(huì)具有強(qiáng)勁的動(dòng)力和可持續(xù)性。(2)家庭對(duì)人們的生存質(zhì)量和發(fā)展機(jī)遇都具有決定意義，政府用于增強(qiáng)家庭功能、保障兒童發(fā)展需要的投入實(shí)際上是對(duì)社會(huì)未來的投入①。正如Moynihan所說，“一個(gè)民族的文明質(zhì)量可以從這個(gè)民族照顧其老人的態(tài)度和方法中得到反映，而一個(gè)民族的未來則可以從這個(gè)民族照顧其兒童的態(tài)度和方法中預(yù)測(cè)。”②一、 西方福利國家對(duì)家庭功能的重新重視無論是過去還是現(xiàn)在,作為人類社會(huì)最基本的社會(huì)單位,家庭在所有的國家中,都是社會(huì)成員最重要的福利資源。任何在家庭以外建立起來的正規(guī)的社會(huì)保護(hù)制度都不能取代家庭的功能和責(zé)任，而只是政府在不同程度上、用不同的方式對(duì)家庭責(zé)任的分擔(dān)①。從西方福利國家的社會(huì)政策發(fā)展過程中可以看到，對(duì)家庭功能和責(zé)任的理解一直是影響社會(huì)政策發(fā)展和變化的一個(gè)最重要的因素，而政策的演變過程事實(shí)上經(jīng)歷了一個(gè)對(duì)政府—家庭責(zé)任界限不斷重新界定的過程。從這個(gè)意義上說，社會(huì)政策即是家庭政策②。福利國家的興起是因?yàn)楣I(yè)化和城市化使家庭失去了傳統(tǒng)的社會(huì)保障功能，由此而產(chǎn)生出各種對(duì)整個(gè)社會(huì)都有影響的問題，因此，早期的社會(huì)政策主要是彌補(bǔ)家庭功能的不足，如社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立有效地緩解了家庭責(zé)任所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力③，而專門針對(duì)家庭的社會(huì)政策，如兒童福利計(jì)劃和家庭補(bǔ)貼等普遍性福利待遇的目標(biāo)，則主要是鼓勵(lì)家庭承擔(dān)撫育子女的責(zé)任，提高出生率④。此后從1940—1970年代中期，西方福利國家經(jīng)歷了一個(gè)社會(huì)福利迅速擴(kuò)大的時(shí)期。在這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮和民主政治的發(fā)展，社會(huì)公平、社會(huì)包容和公民權(quán)利等反映人類美好愿望的價(jià)值觀念逐步成為影響社會(huì)政策的重要因素，西方福利國家紛紛采取積極的措施來減緩貧富懸殊，包括直接或間接地提供各種形式的收入保障和社會(huì)服務(wù)，特別是社會(huì)服務(wù)的范圍幾乎覆蓋了所有個(gè)人和家庭不能解決的困難和問題。1970年代中后期以后，由于經(jīng)濟(jì)和政治的原因，西方國家的社會(huì)福利制度受到多方面的挑戰(zhàn)。一方面，由于人口結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力市場的變化，很多正規(guī)的社會(huì)保護(hù)制度，如養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等，面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難和制度缺陷。另一方面，“空巢家庭”、“單親家庭”以及“未婚母親”等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，帶來了一系列的社會(huì)問題，從而構(gòu)成了“新右派”批評(píng)福利國家導(dǎo)致家庭功能和家庭責(zé)任削弱，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退的主要依據(jù)。鑒于此，西方福利國家再次轉(zhuǎn)向家庭和社區(qū)等非正規(guī)社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)來尋求解決問題的出路，由此引發(fā)了在社會(huì)政策領(lǐng)域和理論界對(duì)家庭功能的重新重視⑤。1980年代以來的西方福利國家社會(huì)福利改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府—家庭責(zé)任界限的又一次重新界定。總起來看，改革的趨向是強(qiáng)化家庭功能和家庭責(zé)任，特別是進(jìn)入1990年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，改革的方向不只是簡單地將政府原來承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給家庭，而是從戰(zhàn)略發(fā)展的角度給予家庭積極的支持。這些變化具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一) 從對(duì)市場干預(yù)轉(zhuǎn)向?qū)彝サ母深A(yù)傳統(tǒng)上,西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)政策的主要目標(biāo)是解決資本主義制度或市場經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)公平問題,即市場失靈的問題。1940—1960年代是西方資本主義國家社會(huì)福利高速發(fā)展的時(shí)期,在歐洲的工黨和美國的民主黨執(zhí)政期間,社會(huì)的主流思潮是,現(xiàn)行社會(huì)制度存在缺陷,政府有責(zé)任為社會(huì)成員提供廣泛的、具有防御性的社會(huì)福利。進(jìn)入1990年代以來,隨著國際經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的變化,特別是蘇東劇變以來,此種認(rèn)識(shí)在世界范圍內(nèi)被廣泛接受,即資本主義制度下的市場經(jīng)濟(jì)不僅不是社會(huì)問題的根源,而且是解決社會(huì)問題的最有效的手段。相應(yīng)地,貧困、失業(yè)、青少年犯罪、家庭暴力、精神疾病以及社會(huì)排斥等各種社會(huì)問題的產(chǎn)生根源,在于家庭不能發(fā)揮其正常職能①。因此,西方福利國家的社會(huì)政策不再強(qiáng)調(diào)對(duì)市場或宏觀社會(huì)制度的干預(yù),而是越來越轉(zhuǎn)向?qū)彝スδ艿母深A(yù),干預(yù)的目的是使家庭更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的變化,特別是勞動(dòng)力市場的變化。換言之,過去是市場有問題,而現(xiàn)在是家庭有問題。隨著家庭取代市場而成為社會(huì)政策干預(yù)的對(duì)象,家庭問題及其帶來的一系列社會(huì)需求也越來越成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)。在這種情況下,社會(huì)政策的目標(biāo)越來越轉(zhuǎn)向?qū)彝ズ蛢和砷L需要的關(guān)注,而以預(yù)防和早期干預(yù)為目標(biāo)的家庭服務(wù)更是受到政府的重視。(二)從強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任共存西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)福利制度之所以在資本主義制度下經(jīng)歷了幾十年高速發(fā)展的時(shí)期,除了經(jīng)濟(jì)原因外,很大程度上是民主制度的發(fā)展使得社會(huì)福利以公民權(quán)利的形式變成了社會(huì)政策。然而,從1980年代初社會(huì)福利改革開始以來,無論是“新右派”還是“第三條道路”(The Third Way)都認(rèn)為,福利國家的最大弊端是權(quán)利和責(zé)任的脫鉤,這是導(dǎo)致公民不愿意工作、家庭觀念淡薄、自私和貪婪等社會(huì)惡習(xí)形成的原因,因此必須進(jìn)行改革,以使公民的權(quán)利不脫離責(zé)任②。按照“第三條道路”的觀點(diǎn),公民必須先盡責(zé)后享受。雖然理論界對(duì)公民權(quán)利和責(zé)任的掛鉤問題一直存有爭議③,但在大多數(shù)福利國家的社會(huì)政策中最明顯的變化即是對(duì)公民權(quán)利和責(zé)任的調(diào)整。過去,社會(huì)政策主要考慮的是如何使社會(huì)成員在失去勞動(dòng)收入或遇到其他風(fēng)險(xiǎn)時(shí)仍然能夠過上不失尊嚴(yán)的生活,現(xiàn)在,社會(huì)政策考慮更多的則是如何使受助者能夠重新參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來,通過工作或市場來滿足自己的需要。政府在保證公民社會(huì)權(quán)利的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)他們的責(zé)任。人們?cè)谟龅礁鞣N個(gè)人和家庭不能解決的問題時(shí),政府雖然有義不容辭的責(zé)任幫助他們,但在給予他們幫助的同時(shí),往往附帶一定的條件,如要求他們參加勞動(dòng)技能培訓(xùn),或在一定時(shí)間內(nèi)必須參加工作。例如美國在1996年對(duì)實(shí)施了61年的AFDC(Aid to Families with Dependent Children)進(jìn)行改革,變成了現(xiàn)行的TANF(Temporary Assistance to Needy Families),其中的一個(gè)重要變化是,要求成年受助者在接受幫助兩年后必須進(jìn)入工作狀態(tài),否則對(duì)其現(xiàn)金幫助將會(huì)被減少或取消④。公民的社會(huì)責(zé)任當(dāng)然也包括他們對(duì)家庭的責(zé)任,特別是對(duì)未成年人和生活不能自立的人士提供照顧的責(zé)任。事實(shí)上,政府對(duì)社會(huì)成員承擔(dān)家庭責(zé)任的強(qiáng)調(diào)在西方國家也是一個(gè)傳統(tǒng)。從17世紀(jì)初英國的“濟(jì)貧法”開始,到20世紀(jì)中期福利國家進(jìn)入鼎盛時(shí)期,