【正文】 國(guó)內(nèi)溫室氣體減排:基本框架設(shè)計(jì)一、 引言節(jié)能減排不只是為了應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候談判壓力，更是國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的迫切要求。中國(guó)過去30年取得高速增長(zhǎng)，但發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變，節(jié)能減排則是促進(jìn)該轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要抓手。工業(yè)革命以來過于依賴傳統(tǒng)化石能源的發(fā)展方式，帶來了全球氣候和環(huán)境危機(jī)。不僅發(fā)展中國(guó)家難以走過去發(fā)達(dá)國(guó)家不可持續(xù)的高排放工業(yè)化老路，發(fā)達(dá)國(guó)家也不得不轉(zhuǎn)變其發(fā)展方式和消費(fèi)方式。這種全球范圍內(nèi)的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，孕育著新的重大技術(shù)突破。應(yīng)對(duì)氣候變化是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，也意味著巨大的歷史機(jī)遇(張永生、史鶴凌，2010)“十一五”時(shí)期，中國(guó)在節(jié)能減排方面作出了巨大努力?！笆濉睍r(shí)期開始，降低碳排放強(qiáng)度在中國(guó)成為一個(gè)新的約束性指標(biāo)(國(guó)家發(fā)改委， “十一五”節(jié)能減排難度大、個(gè)別地方出現(xiàn)“拉閘限電”等現(xiàn)象，并不是由于節(jié)能減排目標(biāo)過高，更多地是由于機(jī)制設(shè)計(jì)方面的問題導(dǎo)致。目前存在的最大問題，是未能建立起市場(chǎng)化的節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制。雖然行政手段可以較好地實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，但卻難以實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排資源的優(yōu)化配置。因此，中國(guó)迫切需要建立起基于市場(chǎng)的減排長(zhǎng)效機(jī)制，讓減排成為技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新動(dòng)力。本文旨在提出系統(tǒng)的國(guó)內(nèi)減排基本框架設(shè)計(jì)方案。第二部分揭示現(xiàn)有國(guó)內(nèi)節(jié)能減排做法存在的主要問題及解決思路。第三部分提出全國(guó)排放指標(biāo)設(shè)定和分配的具體設(shè)想。第四部分提出如何建立靈活的減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制和新的考核辦法。第五部分提出國(guó)內(nèi)排放權(quán)交易市場(chǎng)的框架性設(shè)想。第六部分是方案的實(shí)施路線圖，包括地區(qū)減排試點(diǎn)的初步設(shè)想。最后一部分是簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)。二、 現(xiàn)有節(jié)能減排存在的突出問題和解決思路(一)現(xiàn)有節(jié)能減排做法存在的突出問題目前對(duì)各地設(shè)定的是碳排放強(qiáng)度下降指標(biāo)。這種設(shè)定有以下問題:第一，強(qiáng)度指標(biāo)屬于相對(duì)指標(biāo)，無法直接交易，難以全面引人靈活的減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。第二，全國(guó)目標(biāo)和地區(qū)目標(biāo)難以自洽。由于碳排放強(qiáng)度由碳排放量與GDP兩個(gè)指標(biāo)計(jì)算而來，而各地GDP增速及其在全國(guó)GDP中比重均不同，最后可能出現(xiàn)各地碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)均完成，但匯總后全國(guó)目標(biāo)卻不能完成的局面(劉培林、孫志燕，2006)。第三，對(duì)各省下達(dá)碳排放強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)下降任務(wù)，客觀上會(huì)使各省有夸大GDP數(shù)字的激勵(lì)，對(duì)GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)字的真實(shí)性產(chǎn)生較大沖擊。“十一五”時(shí)期，各省單位GDP能耗下降目標(biāo)均大致圍繞全國(guó)20%的下降目標(biāo)設(shè)定。這種做法有其合理性。但是，由于能耗強(qiáng)度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)倒U型變化規(guī)律，而許多中西部省份正處在能耗強(qiáng)度上升的重化工業(yè)階段，單位GDP能耗強(qiáng)度下降潛力較小，節(jié)能減排同經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾較為突出。一些相對(duì)發(fā)達(dá)的省份，則更容易完成節(jié)能減排目標(biāo)的任務(wù)。 目前各省落實(shí)節(jié)能減排任務(wù)的方式和考核辦法缺乏靈活性。根據(jù)現(xiàn)有考核辦法，各地必須嚴(yán)格按照設(shè)定的能耗強(qiáng)度下降指標(biāo)進(jìn)行節(jié)能減排，沒有靈活的任務(wù)實(shí)現(xiàn)方式可供選擇。這加大了節(jié)能減排工作難度，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)“拉閘限電”等現(xiàn)象，也使全國(guó)節(jié)能減排資源難以得到優(yōu)化配置。(二)國(guó)內(nèi)減排基本框架設(shè)計(jì)思路針對(duì)這些問題，“十二五”節(jié)能減排可在指標(biāo)設(shè)定形式及分配方法、減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及考核辦法三個(gè)主要方面進(jìn)行改進(jìn)。對(duì)全國(guó)設(shè)定碳排放強(qiáng)度下降指標(biāo)，但對(duì)各省設(shè)定排放總量指標(biāo)，允許各省采取靈活方式完成任務(wù)，并相應(yīng)調(diào)整考核辦法。具體而言，國(guó)內(nèi)減排解決方案應(yīng)包括三個(gè)主要步驟:第一步，設(shè)定全國(guó)總量目標(biāo)。根據(jù)“十二五”全國(guó)單位GDP碳強(qiáng)度下降目標(biāo)和GDP預(yù)測(cè)數(shù)字，將碳強(qiáng)度目標(biāo)轉(zhuǎn)換成全國(guó)總排放額度。對(duì)全國(guó)設(shè)定碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，對(duì)各省則設(shè)定碳排放量目標(biāo)。第二步，在各省公平分配碳排放額度。將全國(guó)碳排放額度劃分為“高排放行業(yè)排放額度”和“地區(qū)基本排放額度”兩部分，分別按“行業(yè)先進(jìn)排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”與“各省人均GDP水平和人口”公平分配各省排放額度，并為各省建立碳排放賬戶。第三步，建立靈活而形式多樣的各省減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制和新的考核辦法。各省既可以通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政管制、碳稅等手段減少實(shí)際碳排放量來實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，也可以通過跨省合作與碳排放權(quán)交易等方式實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。其中，排放權(quán)交易主要覆蓋少數(shù)重點(diǎn)排放行業(yè)和企業(yè)，其余的大多數(shù)企業(yè)，則適用其他手段?？傊魇≈灰谀繕?biāo)時(shí)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)賬戶平衡即可。此外，還要建立排放額度托管、交易、登記、結(jié)算、統(tǒng)計(jì)、檢測(cè)與核查，以及中介機(jī)構(gòu)等相關(guān)配套制度。上述思路是針對(duì)全國(guó)性解決方案。如果在各省先行試點(diǎn)，則可以將上述步驟中的“全國(guó)”改為“全省(區(qū)、市)”，同時(shí)在一些具體細(xì)節(jié)上加以考慮。比如，可以根據(jù)國(guó)家給各省下達(dá)的碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)，依次在省內(nèi)采取上面三個(gè)步驟。同時(shí)，國(guó)家在考核上采取新辦法，允許各省以多種形式實(shí)行跨地區(qū)減排合作。三、 全國(guó)減排指標(biāo)設(shè)定和分配(一) 如何確定全國(guó)二氧化碳排放總量單位GDP碳排放強(qiáng)度下降指標(biāo)，可以轉(zhuǎn)換成對(duì)應(yīng)的“全國(guó)碳排放總額”。這種簡(jiǎn)單的“算術(shù)處理”，不改變我國(guó)減排行動(dòng)在國(guó)際上的自愿性質(zhì)，也不改變減排任務(wù)強(qiáng)度。以“十二五”為例，假定“十二五”期間全國(guó)GDP年均增長(zhǎng)8%，則根據(jù)“十二五”全國(guó)單位GDP碳排放強(qiáng)度下降17%的目標(biāo)，可以計(jì)算出與該強(qiáng)度下降目標(biāo)對(duì)應(yīng)的“十二五”全國(guó)二氧化碳總排放額度為億噸。由于預(yù)測(cè)的“十二五”GDP數(shù)字與實(shí)際GDP數(shù)字會(huì)有一定出人，只要在“十二五”期中和期末根據(jù)真實(shí)GDP數(shù)字，對(duì)全國(guó)總排放額度和各省預(yù)分配的排放額度進(jìn)行相應(yīng)修正即可。如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，這種數(shù)字的修正，并不至于對(duì)排放權(quán)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，因?yàn)镚DP的變化會(huì)事先在排放權(quán)市場(chǎng)中得到反映。(二)如何在各省分配排放額度“人均GDP”和“行業(yè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”分配在將全國(guó)碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)換算成全國(guó)碳排放總額度后，再將其劃分為“重點(diǎn)行業(yè)排放額度”和“地區(qū)基本排放額度”兩部分，分別按“行業(yè)先進(jìn)排放技術(shù)水平”與“地區(qū)人均GDP水平和人口數(shù)量”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在各省進(jìn)行分配。理由是:第一，按各省人均GDP水平和人口數(shù)量分配“地區(qū)基本碳排放額度”，較好體現(xiàn)了公平性。在國(guó)際上，我們堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，而國(guó)內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)也應(yīng)承擔(dān)不同減排責(zé)任(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2009)0第二，在全國(guó)層面處理高排放行業(yè)減排問題，主要是為突出節(jié)能減排重點(diǎn)，同時(shí)也有利于解決未來跨省之間的轉(zhuǎn)移排放問題。國(guó)際一直爭(zhēng)論的轉(zhuǎn)移排放問題(MustafaH.Babiker,2005)，在國(guó)內(nèi)各省之間也同樣存在。各省的高排放行業(yè)(如電力、石化