【正文】 如何構(gòu)建城市基礎(chǔ)設(shè)施政府投融資管理體系 如何構(gòu)建城市基礎(chǔ)設(shè)施政府投融資管理體系 ——合肥市投融資管理體制改革回顧 城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)的“上游”產(chǎn)業(yè)，為改善投資環(huán)境，道路橋梁及環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要適度超前，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)反過(guò)來(lái)又對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相互推動(dòng)、相互制約。為了城市經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展，地方政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入本質(zhì)上屬于公共財(cái)政支出的范圍，在集中建設(shè)時(shí)期，財(cái)政性資金無(wú)法滿足建設(shè)的資金需求。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不能發(fā)債，且不得實(shí)行赤字預(yù)算，因此，如何利用投融資平臺(tái)合理舉債進(jìn)行城市建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政性資金的杠桿作用，成為擺在地方政府面前的一大課題?！? 2006年3月，為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，合肥市委市政府果斷決策，圍繞著構(gòu)建科學(xué)的政府投融資體系這一核心內(nèi)容，進(jìn)行了一系列制度的創(chuàng)新和體制的改革，經(jīng)過(guò)兩年大建設(shè)的證明，新體系解決了地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動(dòng)中普遍面臨的一系列難題，兩年共安排新建、擴(kuò)建道路211條、橋梁90座，道路總長(zhǎng)406公里，完成投資263億元，建成道路147條、橋梁51座，通車?yán)锍?87公里，取得了顯著的效果。目前，市委市政府正將改革的成果向縣區(qū)推廣。下面對(duì)合肥市投融資體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下。　 一、構(gòu)建政府投融資體系的總體思路　 地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資活動(dòng)的目的是要解決三個(gè)方面的核心問題，這些問題構(gòu)成了構(gòu)建政府投融資體系的總體思路和核心思想，一是如何以較低的成本借到錢，二是如何控制政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，三是如何將籌集的資金花好，也就是如何提高資金的使用效率。如果能夠解決好這三個(gè)方面的問題，政府投融資工作將一定能夠取得成功?！? 二、構(gòu)建政府投融資體系的實(shí)施步驟　 合肥市投融資體制的改革，是圍繞著三個(gè)問題，提出解決措施展開的一系列務(wù)實(shí)的改革，具體步驟總結(jié)如下?！。ㄒ唬?搭建投融資平臺(tái)，有效籌集資金　 不管是直接融資還是間接融資，都需要三個(gè)基本條件：資產(chǎn)、現(xiàn)金流和募集資金投向。三者缺一不可，因此搭建投融資平臺(tái)必須幫助其創(chuàng)造這三個(gè)條件?！? 在投融資體制改革之前，合肥市城市基礎(chǔ)設(shè)施有三個(gè)融資平臺(tái)，每個(gè)平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模都較小，最大的凈資產(chǎn)不超過(guò)20億，且均沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，現(xiàn)金流最大的一家，公司成立五年時(shí)間，財(cái)政撥款7300萬(wàn)元，而貸款達(dá)到近20億元，由于資產(chǎn)規(guī)模小，沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，融資非常困難，且以一年期的流動(dòng)資金貸款為主，銀行還要求利率上浮，因此，融資規(guī)模上不去，融資成本高、風(fēng)險(xiǎn)大?！? 為解決融資中資產(chǎn)及現(xiàn)金流的問題，合肥市對(duì)現(xiàn)有的三個(gè)平臺(tái)進(jìn)行合并，再注入部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，成立合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱建投集團(tuán)），同時(shí)幫助其建立穩(wěn)定的現(xiàn)金流：所有用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政性資金，不分具體的用途，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的名義，全部撥給建投集團(tuán)?！? 整合后的建投集團(tuán)， 億元，截止2007年底，資產(chǎn)總額已達(dá)274億元，凈資產(chǎn)82億元。2006年當(dāng)年，財(cái)政撥給建投集團(tuán)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政性資金達(dá)22億元，資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大及現(xiàn)金流的增長(zhǎng)，大大提高了建投集團(tuán)的融資能力，同時(shí)降低的融資的成本，公司兩年來(lái)融資108億元，債務(wù)結(jié)構(gòu)由過(guò)去的流動(dòng)資金貸款為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾虚L(zhǎng)期項(xiàng)目貸款為主，平均貸款年限超過(guò)十年。為了進(jìn)一步提高建投集團(tuán)的融資能力，2008年市政府進(jìn)一步明確，每年撥給建投集團(tuán)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政性資金不少于30億元，且新增財(cái)力的30%用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于給金融機(jī)構(gòu)吃了一粒定心丸，從根本上保證了平臺(tái)的長(zhǎng)期融資能力?！? 為了解決融資募集資金投向，也就是項(xiàng)目的問題，2006年，市政府出臺(tái)了《合肥市政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理暫行規(guī)定》（合政[2006]109號(hào)），規(guī)定合肥市城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，并要求項(xiàng)目開工前必須完善各項(xiàng)審批手續(xù)，尤其在立項(xiàng)、規(guī)劃、可研、環(huán)評(píng)、土地等問題上，必須使項(xiàng)目符合銀行審貸要求，幫助建投集團(tuán)解決了融資項(xiàng)目的問題?！? （二） 建立投融資管理機(jī)構(gòu)，有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)　建立投融資管理機(jī)構(gòu)　為有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)融資工作中的問題，監(jiān)督財(cái)政性資金的使用，合肥市建立了決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的投融資管理機(jī)構(gòu)：?。?）成立投融資管理委員會(huì)，作為決策機(jī)構(gòu)，對(duì)全市投融資工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，確定全市建設(shè)資金的投融資方向，決策投融資工作的重大事項(xiàng)?！。?）成立投融資管理中心，作為管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)摸清政府債務(wù)家底，動(dòng)態(tài)跟蹤融資活動(dòng)，協(xié)調(diào)融資工作中的問題，監(jiān)督財(cái)政性資金的使用。 　（3）建投集團(tuán)作為投融資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)融資、投資及還款等工作?！〗⒄畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)控制模型　 為有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，投融資中心及建投集團(tuán)通過(guò)兩年的研究，建立起一套風(fēng)險(xiǎn)控制模型，不僅有效地控制了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且使金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府債務(wù)有了明確的認(rèn)識(shí)。該模型核心的思想是將與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有密切關(guān)系的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限及可用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與還貸的財(cái)政性資金三者之間建立函數(shù)關(guān)系，根據(jù)每年用城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政性資金及債務(wù)期限，預(yù)測(cè)或驗(yàn)證政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，舉例如下：?。?）前提條件設(shè)置　假定最壞情況出現(xiàn)，某年后：　①政府用于基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力不再增長(zhǎng)；②政府不再進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入；③政府不再舉債；④政府用于基礎(chǔ)設(shè)施的資金全部用于還本付息；X=當(dāng)年政府城市基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)總額，y=當(dāng)年政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力。?。?）融資能力測(cè)算第一種情況：假定所有債務(wù)平均期限10年，等額還本，年利率8%。債務(wù)本息合計(jì)（a）= x+10x/10*8%+9x/10*8%+8x/10*8%+7x/10*8%+6x/10*8%+5x/10*8%+4x/10*8%+3x/10*8%+2x/10*8%+1x/10*8%=未來(lái)10年政府還本付息可支出（b）=y*10=10y =10y 則：負(fù)債控制規(guī)模=10y/=。第二種情況：假定所有債務(wù)均為1年期流動(dòng)資金貸款，年利率7%。債務(wù)本息合計(jì)（a）= x+x*7%=當(dāng)年政府還本付息可支出（b）=y 負(fù)債控制規(guī)模=y/=。目前合肥市政府債務(wù)的期限與第一種情況一致，，而實(shí)際債務(wù)規(guī)模只有96億元，說(shuō)明，合肥市目前的政府債務(wù)沒有任何的風(fēng)險(xiǎn)。?。ㄈ?實(shí)施配套改革，提高資金使用效率，形成良性循環(huán)　 為了有效地控制建設(shè)成本（節(jié)支），提高資金使用效率，同時(shí)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入的增長(zhǎng)（增收），合肥市委市政府進(jìn)行了一系列配套措施的改革，具體措施如下。　 招投標(biāo)制度改革　 整合成立招投標(biāo)中心，作為全市統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺(tái)，政府投融資項(xiàng)目，一律由市招標(biāo)投標(biāo)中心進(jìn)行公開招投標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)行有效最低價(jià)中標(biāo)。通過(guò)招投標(biāo)制度的改革，不僅吸引了有實(shí)力的建筑施工企業(yè)，提高了工程質(zhì)量，而且有效地降低了工程建設(shè)成本。截止2007年三季度，346個(gè)“大建設(shè)”，，%。　 征地拆遷體制改革　 繼05年“大拆違”之后，06年，合肥市實(shí)行了征地拆遷體制改革，堅(jiān)持“先拆違后拆遷”，實(shí)行“三榜公示”等措施，極大地降低了拆遷成本，將拆遷成本由改革前平均占項(xiàng)目總投資2/3，降低到1/3，大大降低了工程拆遷成本，同時(shí)拓展了城市發(fā)展空間，優(yōu)化了城市投資環(huán)境。　 建立相互分離的城市建設(shè)管理體制　 根據(jù)《合肥市政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理暫行規(guī)定》（合政[2006]109號(hào)）規(guī)定，合肥市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、立項(xiàng)、融資及資金撥付、建設(shè)、工程監(jiān)管、決算審計(jì)六分開體制，相互分離、相互制約的城市建設(shè)管理體制，尤其是政府投融項(xiàng)目全部實(shí)施政府審計(jì)，有效地降低了工程建設(shè)成本?！? 推進(jìn)土地收儲(chǔ)與交易方式的改革　 由于融資問題得到了有效的解決，合肥市不再走過(guò)去“以地?fù)Q路”、“以地?fù)Q工程”的老路了，政府及時(shí)地對(duì)土地收儲(chǔ)及交易方式進(jìn)行了改革，嚴(yán)格實(shí)行土地收儲(chǔ)制度，經(jīng)營(yíng)性土地一律以凈地拍賣形式出讓，大大提高了政府土地出讓金收益，土地出讓金收益的提高又反哺城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，形成了良性的循環(huán)?！? 大建設(shè)改善了投資環(huán)境，有力地促進(jìn)了招商引資 　 大建設(shè)拉開了城市的架構(gòu)，便捷了交通出行，優(yōu)化了投資環(huán)境，促進(jìn)了招商引資，增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。2006年我市實(shí)現(xiàn)招商引資330億元，2007年實(shí)現(xiàn)招商引資525億元，招商引資拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，促進(jìn)了財(cái)政收入的提高，進(jìn)一步推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐?！? 三、合肥市政府投融資體制改革的幾點(diǎn)體會(huì)　 開始于2006年的合肥市政府投融資體制改革，能夠取得如此豐碩的成果，總結(jié)起來(lái)有幾點(diǎn)體會(huì)：　 市委市政府決策果斷，措施得力，工作務(wù)實(shí)，思想解放； 改革成果的取得，得益于制度的創(chuàng)新； 改革成果的取得，尤其是六分體制的順暢運(yùn)行，得益于政府工作作風(fēng)的改進(jìn)； 人才的引進(jìn)與創(chuàng)新工作思路。 合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司 二00八年六月 集中優(yōu)勢(shì)資源、完善運(yùn)行機(jī)制 集中優(yōu)勢(shì)資源、完善運(yùn)行機(jī)制 全面提升投融資能力，積極應(yīng)對(duì)新形勢(shì)挑戰(zhàn) 銀川市城市建設(shè)投資控股有限公司成立于2001年12月18日，是銀川市政府指定的投融資平臺(tái)。公司自成立以來(lái)，由于資產(chǎn)不實(shí)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)差、缺乏完善的項(xiàng)目?jī)攤推胶鈾C(jī)制，企業(yè)融資能力非常有限，以致于跟國(guó)家開發(fā)銀行的合作都很難推進(jìn)。2008年，在國(guó)家宏觀調(diào)控和各銀行信貸規(guī)模緊縮的情況下，我們一方面大力推進(jìn)投融資平臺(tái)建設(shè)，一方面全面強(qiáng)化投融資管理工作，使銀川城投公司2008年的融資規(guī)模達(dá)到了20多億元，是公司2003—2007年融資額的總和。下面，就將我們?cè)谕度谫Y平臺(tái)建設(shè)和融資管理工作中的主要經(jīng)驗(yàn)和做法向大家作一個(gè)介紹，以求共同探討、共同交流、共同發(fā)展。　 一、集中優(yōu)勢(shì)資源、完善運(yùn)行機(jī)制，大力推進(jìn)投融資平臺(tái)建設(shè)。2008年是寧夏回族自治區(qū)成立五十周年的大慶之年，也是銀川市奮力推進(jìn)跨越式發(fā)展的起步之年，全市用于發(fā)展和改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的資金達(dá)48億元左右，其中50%以上需要通過(guò)融資來(lái)解決。與此同時(shí)，恰逢國(guó)家宏觀調(diào)控緊縮，面對(duì)嚴(yán)峻的金融形勢(shì)及自治區(qū)成立五十周年大慶重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目迫在眉睫的資金需求，銀川市委、市政府決定對(duì)銀川城投公司進(jìn)行資產(chǎn)重組和功能再造，做實(shí)、做強(qiáng)城投公司，并由市政府常務(wù)副市長(zhǎng)親自負(fù)責(zé)組織實(shí)施?！? 在市委、市政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，市發(fā)改委、財(cái)政等相關(guān)部門很快統(tǒng)一了思想，并經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和論證，明確了投融資平臺(tái)建設(shè)的基本思路，即通過(guò)土地注入、資產(chǎn)劃撥、特許經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)金注入等方式，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)城投（集團(tuán)）公司資本超常規(guī)增長(zhǎng)，打造一個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模和實(shí)力的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)將土地、房產(chǎn)、股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等多種地方政府資源充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮資源、資金優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)較大范圍內(nèi)的融資能力，廣開融資渠道，集中財(cái)力多辦事、辦大事，為銀川市的跨越式發(fā)展提供強(qiáng)有利的資金支持。 目前，按照“分步實(shí)施、先易后難”的原則，平臺(tái)建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，并取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。一是通過(guò)國(guó)有土地作價(jià)注資的方式，為城投公司注入城市核心區(qū)的儲(chǔ)備土地800畝，資產(chǎn)價(jià)值10億元，擴(kuò)大了融資平臺(tái)的資本金規(guī)模，夯實(shí)了籌資運(yùn)作的基礎(chǔ)；二是建立了市本級(jí)預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金注入機(jī)制，即政府每年將財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的建設(shè)資金隨項(xiàng)目進(jìn)展及城投公司融資資金到位情況逐步注入到城投公司，從而將財(cái)政性資金轉(zhuǎn)化為了城投公司的“外部現(xiàn)金流”， 有效得提升了融資平臺(tái)的資信等級(jí)；三是將市文化藝術(shù)中心、會(huì)展中心、文化城及市委、政府遷入行政中心后的閑置房產(chǎn)等近10億元的政府房產(chǎn)注入城投公司，并授權(quán)城投公司對(duì)其中的可經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，為培育融資平臺(tái)自身的經(jīng)營(yíng)能力和造血機(jī)能奠定了基礎(chǔ)；四是將城投公司歷年投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的資產(chǎn)全部劃入城投公司，理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做大了融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模?！∷氖墙窈笳再Y金投資形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，能進(jìn)入城投集團(tuán)的全部劃入城投公司。堅(jiān)持“兩不政策”，構(gòu)筑城投公司防火墻。一是政府不能盲目上項(xiàng)目；二是未經(jīng)市政府批準(zhǔn)，城投公司不得對(duì)外進(jìn)行擔(dān)保。堅(jiān)持“兩項(xiàng)控制”，防范城投公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一是控制城投公司的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（含準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性）和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的比例，始終保持經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占企業(yè)總資產(chǎn)的45%以上；二是控制城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率，始終保持企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率不得高于70%。堅(jiān)持“兩個(gè)主體”，保障城投公司作為投資人的權(quán)益。一是建設(shè)單位主體。凡是以城投公司融資作為項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源的，城投公司即為該項(xiàng)目的建設(shè)單位，相關(guān)立項(xiàng)批復(fù)、投資計(jì)劃、配套資本金的劃撥及形成資產(chǎn)的移交均以城投公司為主體；二是投資主體。凡是以城投公司融資作為項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源的，城投公司即為該項(xiàng)目的投資主體，按照相關(guān)規(guī)定履行“投資主體”的職責(zé)。堅(jiān)持“一項(xiàng)取費(fèi)”，扶持城投