【正文】 220 / 220錢(qián)衛(wèi)清:《國(guó)有企業(yè)改制法律方法》國(guó)有企業(yè)改制法律方法 ——從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代機(jī)制轉(zhuǎn)變第一章 緒論第一節(jié) 國(guó)有企業(yè)改制的歷史回顧我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改制之路，始于七十年代末改革開(kāi)放之初。從1956年到1979年的二十多年的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)踐證明，如果再堅(jiān)持原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度不變的話(huà)，國(guó)有企業(yè)的前途和命運(yùn)將岌岌可危，無(wú)法長(zhǎng)久維持，因此國(guó)有企業(yè)改制勢(shì)在必行。但是凡事都有一個(gè)摸索、探討、學(xué)習(xí)的過(guò)程，無(wú)法一蹴而就；蘇聯(lián)和東歐的社會(huì)主義國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)和慘痛教訓(xùn)、西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和企業(yè)理論以及成功經(jīng)驗(yàn)，雖然能夠?yàn)槲覈?guó)國(guó)有企業(yè)改制提供有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但畢竟無(wú)法從根本上解決我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近二十年的探索和實(shí)踐，國(guó)有企業(yè)改制已經(jīng)觸及到最深層次的問(wèn)題，即經(jīng)濟(jì)體制的根本變革問(wèn)題?？梢赃@么認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)困擾國(guó)有企業(yè)的政企不分，是由于政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能不分所致；企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以落實(shí)，是由于企業(yè)財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰所致；企業(yè)自我調(diào)整機(jī)制不健全的背后是缺乏產(chǎn)權(quán)硬性約束；而企業(yè)行為不規(guī)范的背后則是所有者的缺位。許多學(xué)者和企業(yè)家都認(rèn)為，民營(yíng)化是國(guó)有企業(yè)的最有效和最有希望的出路。 這是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革付出了沉重代價(jià)后獲得的最有益、最重大的成果之一。 一般認(rèn)為，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制的歷史可以分為以下幾個(gè)階段： 第一階段從1979年到1983年（有人認(rèn)為是1984年），是所謂“放權(quán)讓利”、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點(diǎn)階段。中國(guó)共產(chǎn)黨的第十一屆三中全會(huì)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革作為新時(shí)期黨的工作重點(diǎn)，拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕。先是在農(nóng)村實(shí)行所謂聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，然后是在城市開(kāi)始經(jīng)濟(jì)體制改革。1979年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，該規(guī)定給與國(guó)有企業(yè)一定的自主權(quán)，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職工錄用、資金運(yùn)用、拒絕攤派等各方面的自主權(quán)；同時(shí)還發(fā)布了《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成的規(guī)定》等諸多文件，規(guī)定凡是實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算并且經(jīng)營(yíng)有盈利的企業(yè)都可以實(shí)行利潤(rùn)留成制度。留成比例原則上一經(jīng)核定三年不變。該階段后期國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)工作情況和今后意見(jiàn)的報(bào)告》并發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》等文件，以改變政府與企業(yè)之間的關(guān)系，試圖使國(guó)有企業(yè)從政府機(jī)關(guān)的附屬部門(mén)，向具有一定自主權(quán)和相對(duì)獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變。這一階段國(guó)有企業(yè)改革的基本思路是：改革高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，通過(guò)擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)來(lái)增強(qiáng)企業(yè)活力。行政機(jī)關(guān)對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)限有所下放，如產(chǎn)品銷(xiāo)售、利潤(rùn)存留以及計(jì)劃制定等方面，尤其是企業(yè)利潤(rùn)存留制度，使國(guó)有企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)、改善職工集體福利和獎(jiǎng)勵(lì)職工等方面有了一定的財(cái)力，調(diào)動(dòng)了企業(yè)和職工的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，初期取得了一定的效果。 這一以放權(quán)讓利為主要內(nèi)容的改革，確實(shí)在一定程度上緩解國(guó)有企業(yè)的困境，改變了以往舊體制下國(guó)有企業(yè)被動(dòng)地根據(jù)行政機(jī)關(guān)所制定的指令性計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)的狀況；由于利潤(rùn)留成制度的施行和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的下放，使得國(guó)有企業(yè)具有超額完成計(jì)劃和增產(chǎn)增收的主動(dòng)性。尤為重要的是，這些措施的實(shí)施極大地沖擊了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制，暴露了國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)存在的積弊和問(wèn)題，為以后改革的方向和措施提供了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其影響是巨大和全面的。由于這一舉動(dòng)，中國(guó)大陸掀開(kāi)了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。改革一旦開(kāi)始就以銳不可當(dāng)之勢(shì)向前發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的某些保守勢(shì)力無(wú)力回天。可以說(shuō)，放權(quán)讓利的政策打開(kāi)了經(jīng)濟(jì)體制改革的大門(mén)，而且一旦打開(kāi)就再也無(wú)法關(guān)閉。 但同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，放權(quán)讓利只能暫時(shí)緩解國(guó)有企業(yè)的困境，而不能從根本上解決問(wèn)題；而且由于放權(quán)讓利的同時(shí)沒(méi)有強(qiáng)化預(yù)算的約束，其他方面的改革也沒(méi)有予以配合， 因此出現(xiàn)了很多弊端。例如利潤(rùn)留成制度，雖然有利于企業(yè)，但是在處理政府和企業(yè)的分配關(guān)系上具有較大的隨意性，即不利于政府收入的穩(wěn)定，也不利于企業(yè)財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定。總的來(lái)說(shuō)，這一階段改革的結(jié)果雖然使國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)有所落實(shí)和擴(kuò)大，但是企業(yè)仍然沒(méi)有擺脫行政機(jī)關(guān)附屬物的地位；國(guó)有企業(yè)和職工的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性雖然有所提高，但是有效的激勵(lì)機(jī)制仍然沒(méi)有真正建立起來(lái)，職工對(duì)于企業(yè)的利益漠不關(guān)心；企業(yè)對(duì)于價(jià)格信號(hào)和稅制信號(hào)反應(yīng)遲鈍的事實(shí)，也說(shuō)明這時(shí)的國(guó)有企業(yè)還不是真正的市場(chǎng)主體。通過(guò)暫時(shí)的放權(quán)讓利雖然可以使國(guó)有企業(yè)狀況有所改善，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的存在本身和企業(yè)試圖獨(dú)立自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就是相悖的，因此實(shí)行起來(lái)也非常困難。與同時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、中外合資、合作企業(yè)以及外國(guó)獨(dú)資企業(yè)等的快速發(fā)展相比，國(guó)有企業(yè)的狀況相當(dāng)糟糕：缺乏資金、效益低下，虧損嚴(yán)重，發(fā)展緩慢，負(fù)擔(dān)沉重，后勁不足，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例不斷下降。因此第一階段國(guó)企改制還未觸及到舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身。 第二階段從1984年10月到1986年底，是以實(shí)行以承包責(zé)任制為主體的多種經(jīng)營(yíng)方式的階段。本階段是土地承包經(jīng)營(yíng)制改革在農(nóng)村取得較大成功后向城市的推進(jìn)，其目的是解決城市國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和積極性低下的問(wèn)題。在第一階段實(shí)行放權(quán)讓利之后，由于其本身的缺陷，再加上原來(lái)的非強(qiáng)制征收的上繳利潤(rùn)形式，也越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)新的形式的需要，企業(yè)自身的利益與國(guó)家財(cái)政利益發(fā)生了較為激烈的沖突，中央政府的財(cái)政能力不斷下降。 1984年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》這一重要決議，使國(guó)有企業(yè)的改制實(shí)踐從擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)轉(zhuǎn)入正式啟動(dòng)階段。該決議明確指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是增強(qiáng)企業(yè)活力，特別是增強(qiáng)全民所有制的大中型企業(yè)的活力，對(duì)國(guó)有企業(yè)必須實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)，企業(yè)必須成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，充分發(fā)揮企業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?！边@一的階段的國(guó)有企業(yè)改制思路是：強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，實(shí)行多種經(jīng)營(yíng)方式。許多國(guó)有企業(yè)實(shí)行了承包經(jīng)營(yíng)，也有部分中小企業(yè)實(shí)行了租賃經(jīng)營(yíng)，公司制改造的試點(diǎn)也開(kāi)始展開(kāi)。這一階段國(guó)有企業(yè)的改革，主要以“兩權(quán)分離”理論為依據(jù)。其中一個(gè)重要的措施是所謂“利改稅”，即把國(guó)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)上繳的利潤(rùn)改為按照有關(guān)法律規(guī)定的稅種及稅率繳納的稅款；稅后利潤(rùn)完全由企業(yè)自身支配。這一措施把政府與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系以稅收的形式固定下來(lái)，涉及到許多政府部門(mén)權(quán)力的重新調(diào)整和國(guó)家財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，其目的是解決政府與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系，從而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)朝著獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的方向發(fā)展。利改稅的措施是逐漸實(shí)施和展開(kāi)的，分為兩個(gè)步驟：第一步，1983年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了財(cái)政部提出的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅的推行方法》，將所有大中型企業(yè)由過(guò)去直接向主管部門(mén)上交利潤(rùn)，改為向國(guó)家繳納實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的55％作為企業(yè)所得稅，稅后利潤(rùn)較多的企業(yè)與主管部門(mén)再實(shí)行利潤(rùn)分成，或者向政府交納調(diào)節(jié)稅，也就是對(duì)企業(yè)開(kāi)征企業(yè)所得稅。第二步，從1984年10月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部擬定的《國(guó)營(yíng)企業(yè)第二步利改稅試行辦法》時(shí)起，國(guó)有企業(yè)繳納所得稅后再區(qū)分不同情況征收調(diào)節(jié)稅，改變第一步存在的利稅并存的狀況。具體辦法是將工商稅按照不同對(duì)縣區(qū)分為產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅和鹽稅；改進(jìn)所得稅和調(diào)節(jié)稅，增加資源稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車(chē)船使用稅等等。以上措施實(shí)施的結(jié)果是通過(guò)法定稅率的方式確定了政府和企業(yè)之間的分配關(guān)系，相對(duì)合理地照顧了國(guó)有企業(yè)職工的利益，有利于調(diào)動(dòng)三方的積極性；利改稅可以比較清楚地反映國(guó)有企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)狀況；有利于不同性質(zhì)的企業(yè)實(shí)體在同等條件下開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也由過(guò)去的利稅并存改變?yōu)橐远悶橹鳌?以稅代利在規(guī)范政府與企業(yè)之間的關(guān)系上是一個(gè)大的變革。它開(kāi)始以法律形式代替行政命令形式來(lái)明確政府與企業(yè)之間的利益分配關(guān)系，這是政府從財(cái)政法規(guī)上將企業(yè)利潤(rùn)留成制度化、法律化，有利于保護(hù)企業(yè)的利益和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。稅收改革和稅種稅率的確定，表明企業(yè)的剩余索取權(quán)（收益權(quán)）得到了改革實(shí)踐和國(guó)家法律的肯定和認(rèn)可。利改稅和企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)施改變了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)于企業(yè)的支配關(guān)系，使企業(yè)從一個(gè)按照上級(jí)機(jī)關(guān)的命令行事的被動(dòng)的附屬機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體；部分改變了改革開(kāi)放前幾十年來(lái)，政府既作為國(guó)家代表憑借政治權(quán)力收取稅費(fèi)，又作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者參與投資和分配利潤(rùn)活動(dòng)的雙重角色；改變了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的機(jī)制，首次承認(rèn)了企業(yè)自身特殊而獨(dú)立的利益和對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益的權(quán)利。企業(yè)在實(shí)行利改稅后財(cái)經(jīng)紀(jì)律有所加強(qiáng)，對(duì)成本的分析水平有所提高，浪費(fèi)現(xiàn)象有所改善，占用、擠壓等分散國(guó)家財(cái)力的現(xiàn)象有所減少。 當(dāng)然，由于認(rèn)識(shí)深度以及觀(guān)念更新程度等問(wèn)題，這一階段的企業(yè)改革并未一蹴而就，沒(méi)有從根本上解決國(guó)有企業(yè)的改制問(wèn)題。就政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系而言，無(wú)論是“以稅代利”還是“以利代稅”都沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，僅僅改變了政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，不因企業(yè)效益的好壞而有變化。因?yàn)槠涓闹剖且猿姓J(rèn)國(guó)家對(duì)企業(yè)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為前提的。利改稅本身并不能保證企業(yè)在平等有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。國(guó)有企業(yè)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政依賴(lài)和預(yù)算約束問(wèn)題依然存在，企業(yè)仍然無(wú)法真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。另外由于企業(yè)所得稅稅率較高，這意味著企業(yè)利潤(rùn)的55％要交給政府，因此企業(yè)缺乏創(chuàng)造利潤(rùn)的積極性。隨著1986年以后經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的宏觀(guān)緊縮，企業(yè)利潤(rùn)和政府收入大為減少，開(kāi)始陷入資金緊張的窘境。為解決這一問(wèn)題，必須提出新的改革思路和途徑，股份制改造應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)有企業(yè)的改制隨后進(jìn)入第三階段。 第三階段從1987年到1993年底，以轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制為主要內(nèi)容。這一階段強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)改制的方向，必須從放權(quán)讓利轉(zhuǎn)變到轉(zhuǎn)換企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制上來(lái)。本階段的改革從內(nèi)容上看，仍然以完善承包責(zé)任制為主。隨著指令性計(jì)劃的減少、商品價(jià)格的放開(kāi)，國(guó)有企業(yè)被推向了市場(chǎng)，被迫按照市場(chǎng)的要求進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。為了保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最高立法機(jī)關(guān)先后通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《民法通則》和《企業(yè)法》）等法律，以法律條文的形式賦予和規(guī)定了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)； 國(guó)務(wù)院則先后頒布了《關(guān)于深化企業(yè)改革、增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、《企業(yè)法實(shí)施條例》等一系列行政法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定了國(guó)有企業(yè)的14項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)利；并以利稅分流、資金分賬、風(fēng)險(xiǎn)抵押等措施強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的能力，使國(guó)有企業(yè)作為法人的權(quán)利能力和行為能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)，使政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)受到法律和合同的雙重制約。 根據(jù)《暫行條例》第8條的規(guī)定，承包責(zé)任制的主要內(nèi)容是“包上交國(guó)家利潤(rùn)，包完成技術(shù)改造，實(shí)行工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。”承包者以使用企業(yè)財(cái)產(chǎn)所獲得的利潤(rùn)作為擔(dān)保，對(duì)經(jīng)營(yíng)后果負(fù)責(zé)。該《暫行條例》規(guī)定在實(shí)行承包責(zé)任制的國(guó)有企業(yè)建立資金分賬制度，將企業(yè)資金分為“國(guó)家資金”和“企業(yè)資金”分別入賬。如將承包前企業(yè)占用的固定資金和流動(dòng)資金列為國(guó)家資金，而將承包期間所取得的利潤(rùn)留成列為企業(yè)資金。這似乎是試圖區(qū)分國(guó)家投資（股權(quán)）與企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)（企業(yè)產(chǎn)權(quán)）。但是《暫行條例》第14條規(guī)定，“企業(yè)資金屬全民所有制性質(zhì)。”而《企業(yè)法》第2條規(guī)定，企業(yè)資金的最終所有權(quán)仍然屬于國(guó)家。從此規(guī)定可以看出，承包制下的國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)仍然不夠明晰。另外，根據(jù)民法學(xué)原理，孳息收取權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)（所有權(quán)和某些他物權(quán)，如質(zhì)權(quán)、留置權(quán)等）權(quán)利人；企業(yè)財(cái)產(chǎn)作為一項(xiàng)整體應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)法人自身所有；但是根據(jù)上述《暫行規(guī)定》和《企業(yè)法》，本屬?lài)?guó)家所有的財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤(rùn)卻由承包經(jīng)營(yíng)者取得，而企業(yè)的財(cái)產(chǎn)又分別由國(guó)家和企業(yè)享有部分權(quán)利，并以法律形式予以確認(rèn)，有悖于民法的“一物一權(quán)”原則和孳息的附隨性質(zhì)，因此頗為民法學(xué)者所詬病。而且將企業(yè)資金作為承包者的風(fēng)險(xiǎn)抵押資金與企業(yè)資金的所有權(quán)屬于國(guó)家本身就是矛盾的，這樣等于國(guó)家以自己的財(cái)產(chǎn)，來(lái)為作為債務(wù)人的承包者清償對(duì)于國(guó)家的債務(wù)提供擔(dān)保。這是非?；闹嚨?。 承包制是放權(quán)讓利的進(jìn)一步發(fā)展，是在政企職責(zé)尚未完全分離、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)尚未建立、企業(yè)組織制度尚不可能進(jìn)行根本變革的情況下，給予企業(yè)某些經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的一種過(guò)渡性方法，雖然暫時(shí)能夠起到一定的緩解作用，卻不能從根本上解決問(wèn)題。承包制是在承認(rèn)國(guó)家對(duì)于企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)的前提下的折衷方案，因此國(guó)家仍然對(duì)于企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有最終決定權(quán)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法得到落實(shí)。國(guó)有企業(yè)在這種條件下進(jìn)行改革顯然無(wú)法解決企業(yè)缺乏獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)能力的問(wèn)題、無(wú)法承擔(dān)限制責(zé)任問(wèn)題、產(chǎn)權(quán)不明晰所帶來(lái)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題、承包者、企業(yè)負(fù)責(zé)人以及主管政府官員利用企業(yè)財(cái)產(chǎn)為自己牟利的投機(jī)主義傾向等。另外，承包制與放權(quán)讓利一樣，屬于國(guó)家向企業(yè)和個(gè)人單向放權(quán)，其收放取決于國(guó)家的意志乃至某個(gè)主管官員的意志，具有極大的隨意性和不穩(wěn)定性， 政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的實(shí)際控制仍然沒(méi)有放松。如果企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者被調(diào)走或者決策失誤，企業(yè)的生存與發(fā)展就會(huì)受到致命影響。承包制的目的僅僅是搞活企業(yè)，而不是對(duì)企業(yè)制度進(jìn)行根本變革。其初衷是調(diào)整政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，放松政府對(duì)企業(yè)的控制，解決放權(quán)讓利過(guò)程中出現(xiàn)的隨意性過(guò)大等問(wèn)題。承包制的激勵(lì)機(jī)制是，政府通過(guò)將超過(guò)承包合同所約定的應(yīng)當(dāng)上繳的利潤(rùn)外的剩余部分賦予承包人的做法，刺激承包人努力提高企業(yè)效益，借以搞活企業(yè)。但是有利必有弊，承包者為了獲得剩余利潤(rùn)，不惜犧牲企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過(guò)短期行為以獲得較高利益；或者隨意處分企業(yè)財(cái)產(chǎn)，損害企業(yè)利益。另外對(duì)于大中型國(guó)有企業(yè)，任何承包者實(shí)際上都無(wú)力承擔(dān)承包的不利后果，最終只能由國(guó)家來(lái)承擔(dān)承包所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。這又會(huì)使政府對(duì)于承包的態(tài)度產(chǎn)生反彈，企圖以改變承包條件或限制承包者的自主權(quán)等方法完善承包合同，結(jié)果使承包制無(wú)異于改革前的舊體制。承包合同從性質(zhì)上來(lái)講，具有主體平等性，有利于確認(rèn)和保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利；但是通過(guò)合同獲得的權(quán)利同時(shí)也具有相對(duì)性（對(duì)人性）和有期限性，反而不利于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利與長(zhǎng)期發(fā)展。承包人為了在承包期限內(nèi)獲得利益，經(jīng)常不惜“過(guò)度使用權(quán)利”，損害企業(yè)的利益。作為發(fā)包方的政府主管部門(mén)通過(guò)承包合同的方式來(lái)落實(shí)計(jì)劃指標(biāo)，承包者作為企業(yè)負(fù)責(zé)人的主要合同義務(wù)就是完成發(fā)包方的計(jì)劃指標(biāo)，這樣做的結(jié)果必然是政府干預(yù)承包人，承包人完全支配企業(yè)，最終導(dǎo)致企業(yè)民主的缺乏。 總之，承包制本身無(wú)法保障國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，建立完善的企業(yè)制度和行為機(jī)制。 1988年4月《中華