【正文】 國有企業(yè)改制方法——企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓 第一節(jié) 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓概述一、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的含義雖然企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念在實(shí)踐中大量使用，但是理論界關(guān)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的含義卻還是有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。關(guān)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓含義的代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：（1）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是兩個(gè)以上的企業(yè)，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和支配權(quán)隨著買賣關(guān)系或者合同關(guān)系合并在一起，賣方企業(yè)的所有者收回財(cái)產(chǎn)的貨幣價(jià)值，但對(duì)其實(shí)物資產(chǎn)的所有權(quán)和支配權(quán)伴隨著買賣過程或者簽約過程的結(jié)束而消失，轉(zhuǎn)入買方企業(yè) 。（2）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有兩種含義：一是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其所包括的財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、支配權(quán)及其利益分享權(quán)在不同所有者之間的變換，這事實(shí)上是所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。二是在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移或者完全轉(zhuǎn)移的情況下，其他權(quán)利如占有、支配和利益分享等權(quán)利在不同的經(jīng)營主體間的轉(zhuǎn)移，這實(shí)際上是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓 。（3）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，雖然也可以使所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但從兩權(quán)分離的角度看，應(yīng)更多考慮經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓 。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是兩個(gè)以上的產(chǎn)權(quán)主體之間所發(fā)生的產(chǎn)權(quán)體系即財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)的全部或者部分的轉(zhuǎn)讓行為。這里的全部既可以是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其相關(guān)的其它三個(gè)權(quán)利在一起的全部，也可以指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不變條件下其它三個(gè)權(quán)利的一同轉(zhuǎn)移；這里的部分既可以指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其相關(guān)的權(quán)利的部分轉(zhuǎn)移，也可以指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不變條件下其它三個(gè)權(quán)利部分地轉(zhuǎn)移 。上述各種觀點(diǎn)反映了人們對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同認(rèn)識(shí)，應(yīng)該說，其間存在分歧的主要原因依然在于如何理解產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。在西方，雖然人們對(duì)產(chǎn)權(quán)的表述不盡一致，但是基本上都認(rèn)為；產(chǎn)權(quán)并非是所有權(quán)?！爱a(chǎn)權(quán)是社會(huì)的一個(gè)工具，它的意義來自于這個(gè)事實(shí)：它們能夠幫助一個(gè)人在與他人交易中形成一個(gè)可以合理把握的預(yù)期。這些預(yù)期通過社會(huì)的法律、習(xí)俗和道德得到表達(dá)。產(chǎn)權(quán)的所有者擁有他的同事同意他以特定的方式行使的權(quán)利” 。產(chǎn)權(quán)不是一種固定的對(duì)物的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)是由契約來界定和轉(zhuǎn)讓的，因而產(chǎn)權(quán)也是一種動(dòng)態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系 。正因如此國內(nèi)有些學(xué)者也認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是在平等交易過程中兩種平等的所有權(quán)主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系 。因此，有人認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度至少包括以下的兩項(xiàng)內(nèi)容：一是產(chǎn)權(quán)安排，即通過產(chǎn)權(quán)界定，明確誰有權(quán)利來做什么和確立產(chǎn)權(quán)規(guī)則，比如在公司制企業(yè)投資者有權(quán)確定投資者和企業(yè)法人之間因?yàn)橥顿Y經(jīng)營而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，并通過《公司法》和公司章程界定和確立投資者與企業(yè)法人的權(quán)利邊界和權(quán)利規(guī)則，企業(yè)法人有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但企業(yè)法人的行為又由投資者規(guī)定著界區(qū)并要對(duì)投資者的財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)。二是有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，及合約各方既可以通過行使退出權(quán)保護(hù)自己的利益，也可以通過法律制度強(qiáng)制懲罰一切破壞現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的行為和由此產(chǎn)生的法律威懾力實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù) 。相應(yīng)而言，國有產(chǎn)權(quán)是國有企業(yè)在面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中所出現(xiàn)的國家國有制的責(zé)權(quán)利關(guān)系，國有產(chǎn)權(quán)不以改革國家所有制的性質(zhì)為條件，國有產(chǎn)權(quán)問題的提出是以明確國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中責(zé)權(quán)利關(guān)系為基點(diǎn)的。而法人產(chǎn)權(quán)則界定了出資者與法人之間在財(cái)產(chǎn)權(quán)上的權(quán)責(zé)關(guān)系，即企業(yè)法人對(duì)出資者注入企業(yè)的資本金及其增值形成的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，以其全部資產(chǎn)對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任；同時(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)受出資者所有權(quán)的約束和限制，要依法維護(hù)出資者的權(quán)益，承擔(dān)資產(chǎn)保值、增值責(zé)任 。我們這里所要探討的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓基本是上述意義上的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然在具體操作中，可能產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓更加直接體現(xiàn)為企業(yè)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，可以采取兼并、合資、合作、參股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或雙方商定的其它適宜的形式；可以整體轉(zhuǎn)讓、部分轉(zhuǎn)讓，或拆細(xì)轉(zhuǎn)讓。 二、企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問題及其原因國有企業(yè)三年內(nèi)如何走出困境，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，黨中央、國務(wù)院制訂了一系列政策，通過改革、改組、改造和加強(qiáng)管理，力圖使大多數(shù)國有企業(yè)扭虧增盈。據(jù)了解，在現(xiàn)有國有大中型企業(yè)中，采取了不同形式的改革、改組、改造，加快了產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐。但應(yīng)該指出，有些企業(yè)尤其是較有影響的大中型企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革并未真正到位，在這些企業(yè)中進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革有一定的難度和困惑，需要政策和立法上進(jìn)一步指導(dǎo)和幫助。在產(chǎn)權(quán)制度改革中也確實(shí)存在許多問題值得研究，需要采取更加有力的措施。 (一) 認(rèn)識(shí)問題 “一改就股”“一股就靈”，把股份制改造簡單化。無論大廠小廠，國企私企，一哄而上，進(jìn)行股份制改制，廠子，班子，人馬都沒有變，只是換了牌子。產(chǎn)權(quán)制度的形式是多樣的，有股份制、股份合作制等等，每個(gè)企業(yè)如何改制應(yīng)結(jié)合自身的情況，既不能不推進(jìn)股份制改造，又不能重股輕管，只改制而不加強(qiáng)管理也不能出效益。 。有人在某區(qū)70家企業(yè)和10個(gè)主管部門進(jìn)行過抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)：300名職工中有80%以上的人對(duì)股改缺乏認(rèn)識(shí)，怕企業(yè)經(jīng)營不好，影響自身利益；70%左右的廠長經(jīng)理怕權(quán)力被董事會(huì)和股東大會(huì)取代，怕產(chǎn)權(quán)界定時(shí)歷史遺留問題難以處理；主管部門的負(fù)責(zé)人則怕“丟山頭”，喪失權(quán)力，影響既得利益。 這兩種傾向的認(rèn)識(shí)對(duì)于推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革都是十分不利的，應(yīng)引起足夠重視。 (二) 操作問題 。由于歷史上資產(chǎn)組成的渠道是多樣化的，有國有部分、集體部分、勞動(dòng)者及科技人員的創(chuàng)利資產(chǎn)部分，有政府優(yōu)惠政策形成的資產(chǎn)等等。如何分割界定這些產(chǎn)權(quán)是十分復(fù)雜的政策性很強(qiáng)的問題。企業(yè)產(chǎn)權(quán)的確很難徹底清晰，比如城鎮(zhèn)集體企業(yè)的資本金來源初創(chuàng)階段是靠銀行貸款，財(cái)政、民政、街道給以支持和優(yōu)惠政策，無所謂資本與借貸的區(qū)別，企業(yè)的房屋和土地由國家投入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，產(chǎn)權(quán)界定更難把握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資本來源大體有以下幾種渠道：（1）企業(yè)的占地是農(nóng)村集體所有地土地；（2）企業(yè)的職工是農(nóng)民，農(nóng)民以投入的勞動(dòng)力形成為企業(yè)的部分積累；（3）個(gè)人投資；（4）企業(yè)初期和缺少資金時(shí)，當(dāng)時(shí)的公社現(xiàn)在的農(nóng)工商公司投入的資金；（5）科技人員投入的無形資產(chǎn)；（6）政府給予的優(yōu)惠政策所形成的經(jīng)營資產(chǎn)；（7）與其他企業(yè)聯(lián)營投入的資金如此等等，都難以界定股權(quán)利益的大小。目前，國家還沒有這方面明確的政策規(guī)定。由于在產(chǎn)權(quán)界定中不能損害企業(yè)各方面的利益，所以產(chǎn)權(quán)界定工作難度很大，但又是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵 。 2．被出售企業(yè)購買者資格的審查問題。一些地方把出售作為企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要或唯一方式，但在出售中卻不認(rèn)真審查購買者資格，有的將企業(yè)賣給既無經(jīng)濟(jì)實(shí)力又無經(jīng)營能力的個(gè)人，企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售后生產(chǎn)經(jīng)營根本無法啟動(dòng)；有的購買者取得企業(yè)所有權(quán)后，不做生產(chǎn)經(jīng)營打算，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)任意進(jìn)行處分，然后一走了之；有的甚至炒買炒賣企業(yè)，給國家財(cái)產(chǎn)造成了不應(yīng)有的損失 。 。由于產(chǎn)權(quán)界定是關(guān)鍵，必須有權(quán)威的產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，使之具有法律效力。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有的評(píng)估機(jī)構(gòu)，有的是臨時(shí)拼湊，不具備評(píng)估資格；有的不做具體工作，只知蓋章收費(fèi)；有的根據(jù)人為的意愿提價(jià)或壓價(jià)。由于產(chǎn)權(quán)界定評(píng)估機(jī)構(gòu)的不完善，因而造成產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)喪失權(quán)威性和可信度，也給推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革帶來負(fù)面影響。因此整頓、規(guī)范產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)已刻不容緩。有的地區(qū)在出售企業(yè)時(shí)，沒有按照法律規(guī)定清產(chǎn)核資，操作上很不規(guī)范。如有的審計(jì)機(jī)構(gòu)僅對(duì)企業(yè)進(jìn)行賬面審計(jì)，與實(shí)物不符，使審計(jì)流于形式，交割后即產(chǎn)生糾紛；有的審計(jì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)受人為因素的影響，有意低估資產(chǎn)值，造成國有資產(chǎn)流失；更有甚者，少數(shù)企業(yè)經(jīng)營者隱匿、侵吞企業(yè)財(cái)產(chǎn)，發(fā)改制財(cái)，而審計(jì)中卻沒有發(fā)現(xiàn)，給犯罪分子造成可乘之機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害了國家和集體利益。 4．出售企業(yè)的土地使用權(quán)和無形資產(chǎn)處理問題。土地使用權(quán)是財(cái)產(chǎn)，在出售企業(yè)時(shí)土地使用權(quán)理所當(dāng)然應(yīng)一同出讓，但是在出售企業(yè)時(shí)，往往出售的只是企業(yè)的凈資產(chǎn)，而未將土地使用權(quán)作價(jià)；有的雖然將土地使用權(quán)作價(jià)，但不辦理轉(zhuǎn)讓過戶手續(xù)，不繳納過戶轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)。而對(duì)于企業(yè)的商標(biāo)、品牌、技術(shù)、商業(yè)信譽(yù)等無形資產(chǎn)，在出售企業(yè)時(shí)，缺乏作價(jià)評(píng)估。 5．出售企業(yè)中的原承包權(quán)、租賃權(quán)的保護(hù)問題。在出售的企業(yè)中，有相當(dāng)一部分企業(yè)或企業(yè)的車間處于承包、租賃經(jīng)營狀態(tài)，有的地方為了出售企業(yè)，以行政手段強(qiáng)行解除合同并強(qiáng)行出售，結(jié)果在多方當(dāng)事人之間產(chǎn)生糾紛，影響社會(huì)穩(wěn)定。 6．政府文件與法律規(guī)定沖突問題。為了搞好企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，各地政府都制定了一批政策性文件。這些文件在促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革方面，起到了重要作用，但在這些文件中一部分與現(xiàn)行法律規(guī)定相抵觸，造成法律適用上的混亂。 7．出售企業(yè)債權(quán)人利益的保護(hù)問題。有的企業(yè)利用改制之機(jī)逃避債務(wù)，采取“脫殼經(jīng)營”的辦法，即用有效資產(chǎn)組成新的法人實(shí)體，債務(wù)由老企業(yè)承擔(dān)，再把老企業(yè)破產(chǎn)或賣掉；有的地區(qū)采取由政府成立經(jīng)營公司或舉債公司承擔(dān)債務(wù)的方式出售企業(yè)，免除原企業(yè)債務(wù)，經(jīng)營公司或舉債公司無注冊(cè)資本，無資產(chǎn)能力承擔(dān)債務(wù)；還有的地區(qū)未經(jīng)債權(quán)人同意，擅自將債務(wù)轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，受轉(zhuǎn)讓的這些企業(yè)根本承擔(dān)不了債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人的利益 。 8．出售企業(yè)的擔(dān)保問題。在出售的企業(yè)中，有部分財(cái)產(chǎn)已設(shè)定了抵押權(quán)，而在出售企業(yè)時(shí)，又將抵押物出售給購買者，致使債權(quán)人的抵押債權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)。 （三）其他問題 1．對(duì)被出售企業(yè)原有債權(quán)債務(wù)的歸屬運(yùn)作違法。一些地方政府在出售國有小企業(yè)時(shí)的一般做法是，先由評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估企業(yè)的剩余資產(chǎn)狀況，在考慮多種因素的情況下，包括無形資產(chǎn)價(jià)值、企業(yè)發(fā)展前景、接收原企業(yè)在職和退休工人情況等，確定企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售價(jià)格，在與購買方簽訂的買賣協(xié)議中，一般要約定將原企業(yè)的債權(quán)債務(wù)整體轉(zhuǎn)讓給購買方。就其債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)讓而言，這一做法違背了我國的相關(guān)法律規(guī)定。民法通則第九十一條規(guī)定：“合同一方將合同的權(quán)利、義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人的，應(yīng)當(dāng)取得合同另一方的同意……”。合同法第八十條規(guī)定：“債權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)通知債務(wù)人。未經(jīng)通知，該轉(zhuǎn)讓對(duì)債務(wù)人不發(fā)生效力，債權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利的通知不得撤銷，但經(jīng)受讓人同意的除外。”該法第八十四條還規(guī)定：“債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人同意?！庇纱丝梢?，我國法律對(duì)債權(quán)、債務(wù)的轉(zhuǎn)讓設(shè)定了生效條件，只有在生效條件具備時(shí)，民事行為才有效。各地在出售企業(yè)過程中，往往忽視了這些法律規(guī)定。 2．企業(yè)性質(zhì)的變更受到忽視。國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售的對(duì)象是多種多樣的，可以是效益較好、信譽(yù)高的其他同類或相關(guān)企業(yè)，也可以是具有一定生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和資產(chǎn)的自然人。購買方可以是一個(gè)主體， 也可以是多個(gè)主體聯(lián)合購買。各地在實(shí)際操作過程中，企業(yè)大多售給了一個(gè)人或幾個(gè)人，而被其他企業(yè)整體購買的情況較少。目前，企業(yè)如果被其他國有企業(yè)接收，通常采用的是整體資產(chǎn)、人員兼并，而不是采取購買方式。這是因?yàn)榧娌⑵髽I(yè)不需要付給賣方貨幣，而且這樣做也不會(huì)造成國有資產(chǎn)流失，所以，企業(yè)購企業(yè)的情況很少出現(xiàn)。作為個(gè)人購買企業(yè)， 因發(fā)生了資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移， 所以資產(chǎn)轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)具有對(duì)價(jià)性，個(gè)人應(yīng)為其得到的資產(chǎn)付出貨幣。作為國有資產(chǎn)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售給個(gè)人后，其資產(chǎn)性質(zhì)(企業(yè)性質(zhì))相應(yīng)也發(fā)生了變化。根據(jù)我國法律規(guī)定， 個(gè)體自然人設(shè)立的私營企業(yè)不具備法人資格， 只有兩個(gè)以上的自然人方能成立具有法人資格的獨(dú)立主體。當(dāng)購買企業(yè)方為個(gè)體自然人時(shí)，其對(duì)原企業(yè)的法人主體資格往往不去變更登記為私營企業(yè)。這時(shí)， 該企業(yè)的經(jīng)營和法人登記便與法律發(fā)生了沖突。但是，該情況的普遍存在并未得到重視，反而被默認(rèn)。 3．企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售過程隱蔽，缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):(1)出售企業(yè)的主體不夠明晰。國有資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使，地方政府按級(jí)管理國有資產(chǎn)，這是為法律、政策所確認(rèn)的。資產(chǎn)所有權(quán)最重要的權(quán)利是處分權(quán)， 處分權(quán)決定資產(chǎn)性質(zhì)的變更， 所以，法律規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行處分的只有其所有權(quán)人或者受委托人在權(quán)限范圍內(nèi)代替所有權(quán)人行使處分權(quán)， 但是受委托人的行為只是一種代理行為， 只能以被代理人的名義進(jìn)行， 而不能以自己的名義進(jìn)行。既然企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售作為平等主體之間的一種民事法律行為，就應(yīng)適用民事法律規(guī)定，而不能以行政法代替民法的基本原則。各地方政府以自己的名義出售企業(yè)明顯違背了該項(xiàng)原則；（2）購買主體不明確。購買方可以是多種多樣的， 但有些政策制約了主體的多樣性； （3）出售過程不夠公開。因?yàn)閲挟a(chǎn)權(quán)出售涉及的是國家財(cái)產(chǎn)，作為國家的每一個(gè)公民都享有占有收益的權(quán)利，其欲以相應(yīng)代價(jià)占有、收益國有資產(chǎn)的前提是知情，不知情就不會(huì)發(fā)生購買行為，而地方政府的出售行為具有不公開性；不公開性又極易導(dǎo)致出售過程的不公正；（4）缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制。沒有監(jiān)督就易失控， 我國雖然設(shè)立了各級(jí)國有資產(chǎn)管理部門， 但它們都從屬于地方政府， 因而不可能起到有效的監(jiān)督效果； （5）忽視本企業(yè)職工的民主權(quán)利。職工在企業(yè)工作多年，對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)享有表決權(quán)，而企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售與否及出售給誰都極少經(jīng)過職工代表大會(huì)。 產(chǎn)生上述問題的原因主要有一些幾個(gè)方面： 1．有關(guān)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革方面的立法相對(duì)滯后。盡管國家體改委、體改辦(1995)109號(hào)文件以及《國家體改委關(guān)于加快國有小企業(yè)改革的若干意見》對(duì)國有小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革作出了一些原則性的規(guī)定，但對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革中如何規(guī)范運(yùn)作、缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定，對(duì)產(chǎn)權(quán)出售與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系、產(chǎn)權(quán)出售后的債權(quán)債務(wù)承擔(dān)，都缺乏明確的規(guī)定。一些地方法規(guī)從地方利益出發(fā)，缺少全國統(tǒng)一的法律規(guī)范，其中有些規(guī)定與現(xiàn)行國家法律、法規(guī)相悖，在實(shí)踐中根本無法執(zhí)行。我國目前規(guī)范圍有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的法律制度不完善，現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)條款不全，沒有一個(gè)統(tǒng)一的全國性法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)重組進(jìn)行法律規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)權(quán)制度改革多以行政方式進(jìn)行，更多地表現(xiàn)為政府外部推動(dòng)的特征，常常以非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)代替經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，過分強(qiáng)調(diào)“優(yōu)幫劣、富扶貧”的解困行為，而忽略了市場(chǎng)方式的重組，使企業(yè)重組偏離利潤最大化目標(biāo)而扭曲變形。法律的弱化，使產(chǎn)權(quán)制度改革行為極不規(guī)范，嚴(yán)重影響了資產(chǎn)重組的效率。 2．行政手段干預(yù)是造成上述問題的重要原因。企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)舉措，各種措施的規(guī)范和實(shí)施應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行，按照市場(chǎng)要求運(yùn)作。而一些地方領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于行政手段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律研究不足，不客觀實(shí)際地分析本地區(qū)、本企業(yè)的具體情況．對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)行一刀切，以致出售后帶來許多問題。同時(shí)國家的宏觀調(diào)控又十分的欠缺，產(chǎn)權(quán)制度改革涉及眾多部門，而目前，由于國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策不明朗，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致政出多門，條塊分割問題十分嚴(yán)重。不僅不能形成政策的整體合力，有時(shí)還產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，使跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組十分困難，主要理由為：（1）金融政策中的銀行資金切塊分配和企