【正文】 跨界治理：臺資參與昆山制度創(chuàng)新的個案研究柏蘭芝 潘毅 2003年6月3日摘要 本文以中國江蘇昆山地區(qū)臺資和地方政府的互動為研究對象，尤其是以在臺商影響下建立的出口加工區(qū)為案例，討論臺資參與中國地方制度創(chuàng)新的過程。本文的假設(shè)是，作為外力的臺商和大陸的地方政府之間，為了解決利益糾結(jié)的各種矛盾,在一個歷史的過程中，有些區(qū)域逐漸摸索、建立了一個跨界治理(transborder governance)的系統(tǒng)來支持全球化脈絡(luò)下的跨界生產(chǎn)。所謂跨界治理，指的是政府透過和跨界的﹑不同利益主體的行動者互動協(xié)商，形成一組制度規(guī)范，以利于跨界生產(chǎn)體系的運用。臺商從鉆空子、走后門到協(xié)助建立制度，從而也參與和改變了地方的制度變遷。透過對昆山的個案分析，我們看到地方對全球化特定的編入和調(diào)節(jié)方式。然而，這個試圖對流動加以管理和規(guī)范的跨界治理，勢必充滿內(nèi)部的張力。而昆山的制度創(chuàng)新，盡管充滿活力，卻也存在許多治理的漏洞。本文強調(diào)對中國大陸制度變遷的關(guān)注應(yīng)該進入新的層次：從觀察轉(zhuǎn)軌過程的亂象，到觀察這個萌生的治理框架如何重新結(jié)構(gòu)新的地方權(quán)力版圖。這個形成中的“治理”結(jié)構(gòu)也將聯(lián)系全球化脈絡(luò)下國家和社會關(guān)系不斷的界定和再界定。跨界治理：臺資參與昆山制度創(chuàng)新的個案研究柏蘭芝，潘毅Making Transborder Governance: A Case Study of the Role of Taiwanese Capital in Kunshan’s Institutional ChangeByPo, Lanchih and Pun, Ngai關(guān)鍵詞：治理，跨界治理，制度變遷，制度創(chuàng)新，臺資，昆山，出口加工區(qū)，中國keywords: governance, transborder governance, institutional change, institutional innovation, Taiwanese capital, Kunshan, Exportprocessing Zone, China 摘要本文以中國江蘇昆山地區(qū)臺資和地方政府的互動為研究對象，尤其是以在臺商影響下建立的出口加工區(qū)為案例，討論臺資參與中國地方制度創(chuàng)新的過程。本文的假設(shè)是，作為外力的臺商和大陸的地方政府之間，為了解決利益糾結(jié)的各種矛盾,在一個歷史的過程中，有些區(qū)域逐漸摸索、建立了一個跨界治理(transborder governance)的系統(tǒng)來支持全球化脈絡(luò)下的跨界生產(chǎn)。所謂跨界治理，指的是政府透過和跨界的﹑不同利益主體的行動者互動協(xié)商，形成一組制度規(guī)范，以利于跨界生產(chǎn)體系的運用。臺商從鉆空子、走后門到協(xié)助建立制度，從而也參與和改變了地方的制度變遷。透過對昆山的個案分析，我們看到地方對全球化特定的編入和調(diào)節(jié)方式。然而，這個試圖對流動加以管理和規(guī)范的跨界治理，勢必充滿內(nèi)部的張力。而昆山的制度創(chuàng)新，盡管充滿活力，卻也存在許多治理的漏洞。本文強調(diào)對中國大陸制度變遷的關(guān)注應(yīng)該進入新的層次：從觀察轉(zhuǎn)軌過程的亂象，到觀察這個萌生的治理框架如何重新結(jié)構(gòu)新的地方權(quán)力版圖。這個形成中的“治理”結(jié)構(gòu)也將聯(lián)系全球化脈絡(luò)下國家和社會關(guān)系不斷的界定和再界定。AbstractThis paper aims to explore how Taiwanese capital has engaged in the institutional innovation of China’s locality. Our research focus is the transborder governance between Taiwanese capital and the local government of Kunshan in Jiangsu province, China in the making of an exportprocessing zone. The central argument of this paper is: in order to tackle with various conflicts revolving around interests of different parties, Taiwanese capital, as an outsider, together with Kunshan government, have gradually developed a system of transborder governance in a historical process. This transborder governance refers to a set of institutional regulation arranged by the local state through a series of negotiations among transborder actors of different subjects of interests. This process witnesses how Taiwanese capital has maneuvered with China’s policy loopholes in helping building institutions, and, thus, entails China’s local institutional change. The case study of Kunshan demonstrates how a locality responds to globalization specifically with its unique regulation and mixed spatialtempo dimensions. Inevitably, this effort to manage forces of flow is destined to counter its internal tensions. The institutional innovation of Kunshan, in spite of its dynamism, is full of discrepancies and conflicts. This paper emphasizes a new perspective in observing China’s institutional change: from its disorders to the new mapping of power structured by the emerging framework of transborder governance. This formation of transborder governance, more importantly, will demonstrate constant definition and redefinition of the relationship between state and society in a context of globalization. 導(dǎo)言：跨界資本和中國地方制度變遷中國改革開放后中央政府對地方政府的“放權(quán)讓利”，是調(diào)動地方積極性，促進地方發(fā)展的制度基礎(chǔ)(Wong, 1991，1992。 Oi, 1992, 1995。 吳國光，鄭永年, 1995，林毅夫，劉志強，2000)。處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段的地方政府常常同時扮演兩個角色，一個是直接介入經(jīng)濟活動，如以不同形式參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或合資企業(yè)的興辦；另一個，則是建立法律規(guī)范，提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù),并且積極招商引資。這兩種角色衍生出多重的政企關(guān)系，在不同的脈絡(luò)下，對制度變遷的觀察和討論有不同的偏重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引發(fā)的主要是關(guān)于產(chǎn)權(quán)安排的辯論，關(guān)心的是政府是否應(yīng)該以及如何退出企業(yè) 中外對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(TVE)的相關(guān)研究很多，他們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的功過得失有立場迥異的分析，見Nee, 1992。 Oi, 1992。 Naughton, 1995。 Walder, 1995。 Wu,1997；吳介民，1998；Walder and Oi，2000等。不同模式的發(fā)展則是研究制度變遷最好的案例，如張曙光編，1996，1999；周其仁，2002；史晉川等，2002。另一方面，隨著政府角色功能的轉(zhuǎn)變，地方政府本身必須進行機構(gòu)改革，改制才可能成功（姚洋，支兆華，1999）。而為了營造更好的投資環(huán)境和氛圍，對政府服務(wù)和管理能力的要求提高了，城市建設(shè)成為最直接具體的關(guān)切對象（Po, 2001）。但是，中國的制度變遷不是在孤立的環(huán)境下產(chǎn)生的。改革一直與開放齊頭并進，地方政府并且成為重要的行動者聯(lián)系全球經(jīng)濟。那幺，外資如何參與制度變遷的過程呢？各個區(qū)域﹑省﹑市，外資和地方政府如何合作，如何在矛盾中達成協(xié)議？這些角力和博弈的過程是否也影響地方制度變遷的內(nèi)容？外資當中，臺資的角色尤其特別。八十年代以來，隨著大陸的開放以及臺灣生產(chǎn)要素成本的上揚，臺灣的勞力密集產(chǎn)業(yè)，包括制衣制鞋燈飾玩具等早已大舉遷移到華南地區(qū)，運用當?shù)亓畠r的勞動力和土地尋求夕陽產(chǎn)業(yè)的第二春。這其中，地方政府，尤其是具有企業(yè)家精神的地方官僚(entrepreneurial bureaucrats)是重要的中介。邢幼田形容，臺商憑著“血濃于水”的關(guān)系，如游擊隊一般的在南中國創(chuàng)造資本主義（1996，1997）。然而，夾雜著兩岸長時間的敵對隔閡，以及大陸制度轉(zhuǎn)型期的多種不確定因素，臺資和大陸地方政府之間的合作并非沒有矛盾。臺灣區(qū)電機電子工業(yè)同業(yè)公會公布的「2002年中國大陸地區(qū)投資環(huán)境與風險調(diào)查」結(jié)果顯示，約三成臺商曾在大陸發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛 “電電公會調(diào)查大陸臺商三成曾發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛”，中央社2002/8/13。雖然招商引資是硬道理，但地方和外來投資者間充滿著不信任。臺灣的工商時報以“臺商資金到位一切任人宰割”為標題(2001/05/20)，描述這種“關(guān)門打狗”的情況。常見的矛盾包括土地糾紛﹑基礎(chǔ)設(shè)施（公路，水電）不到位等由于負責招商的是一批人，管理的又是另一批人，許多承諾無法兌現(xiàn)。在大陸對此種“前恭后踞”的情況有多種生動的描述。如“對外商拍胸脯，回家拍屁股”，“把外商打成內(nèi)傷”。而胡亂收費一項，直接牽涉地方官員或各個部門的貪瀆。更有許多臺商在尋租地圖和邊界標示不清的情況下牽涉走私逃﹑漏稅而身系囹圄 從“三來一補”轉(zhuǎn)向中國內(nèi)銷市場的臺商，在關(guān)稅問題上容易因為不熟悉內(nèi)銷稅制的轉(zhuǎn)軌而觸法。這種情況在廣東東莞地區(qū)尤烈，已經(jīng)導(dǎo)致十多位臺商入獄。詳見下文分析。這種臺資和大陸地方政府的關(guān)系被臺灣學(xué)者吳介民描述為“同床異夢”（1996）。在他研究期間所拍攝的紀錄片“臺胞”里里巷工作室制作，1993年。，深恐受騙上當或遭地方惡勢力挾持的臺商被迫養(yǎng)“禁衛(wèi)軍” 一方面是雇用大批保安人員，一方面是對廠區(qū)工人實行軍事化的管理。自保，晚上則失落地在KTV買醉。臺商在大陸的投資，以及關(guān)于臺商的再現(xiàn)(representation)和分析本身延伸了島內(nèi)認同政治的糾結(jié) 參見吳永毅對該紀錄片放映會的“鬧場”紀錄和精彩評論（1993）。更甚者，大陸地方政府的掠奪性質(zhì)讓人懷疑其是否有能力推動經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。這種臺資立場的說法漠視了臺資對大陸土地資源和勞動力的剝削關(guān)系，但也呈現(xiàn)了跨體制出現(xiàn)的種種矛盾。進入新的世紀，臺商進入大陸的數(shù)量不減反增，在技術(shù)層級上也有從勞力密集的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高科技產(chǎn)業(yè)跨步的趨勢。2000年中國大陸首次超越臺灣，成為世界第三大信息硬件生產(chǎn)基地。%以上來自臺商的貢獻。臺資在中國的發(fā)展牽動全球高科技制造業(yè)空間布局的重組，也關(guān)系中國下一階段的產(chǎn)業(yè)升級。目前對臺資的觀察多聚焦于產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，討論全球化年代跨界生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成(鄭陸霖，1999。 劉昭吟,林德福，2000；夏鑄九，2000，2001。張家銘，吳翰有，2000；羅家德，2002)從臺商的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)分析可以進一步分析產(chǎn)業(yè)集群的形成臺資與當?shù)氐纳鐣偳叮╯ocial embeddedness）。而觀察大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)和臺商的配套合作，則關(guān)系跨界臺商的本地化。而本文所要討論的對象，則是臺資和地方政府的互動：同文同種的臺資或許比較容易的運用“關(guān)系”進入了地方，但，然后呢？臺資在地方制度變遷中扮演了什幺角色？同床異夢的關(guān)系是否有所轉(zhuǎn)化？ 本文將以臺商云集的昆山為個案，分析臺商介入地方制度變遷的新趨勢。昆山地區(qū)八十年代開始在外資，尤其是臺資企業(yè)的帶動下，以外向型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)了地方經(jīng)濟的快速增長。作為一個縣級市，昆山2002的進出口額達82億美元，完成GDP人民幣305億元，人均GDP 6100美元，遠超過深圳和上海（表一）。地方政府和外資的緊密互動是造就昆山經(jīng)濟奇跡的關(guān)鍵在昆山，有這樣一組順口的數(shù)字，“五六七八九”：50％以上的財政收入，60％以上的利稅，70％以上的銷售，80％以上的投資，90％以上的進出口都來源于利用外資。臺商投資占昆山市總投資的75％ ，臺商企業(yè)占當?shù)囟愂盏?6％目前臺資企業(yè)約1400家。93%為制造業(yè)。投資額一千萬人民幣以上的占75%，以大型企業(yè)為主。臺灣百大企業(yè)中已有46家落戶昆山，包括鴻海，南亞，統(tǒng)一等。這些臺資企業(yè)84%為獨資，其中一半以上為電子和機械業(yè)?？傆嬇_商多年來在大陸的投資，有十分之一落在了昆山這個小城市 2002年累計批準臺商投資企業(yè)1494家，合同利用臺資90億美元，實際利用臺資38億美元，約占江蘇省的1/4，全國的1/10（昆山市計委）。尤其值得重視的是，臺灣十大筆記本電腦制造商已經(jīng)有六家落戶昆山的出口加工區(qū) 他們是宏基、廣志、倫飛志合、神達、英業(yè)達、藍天等。2000年9月昆山生產(chǎn)出了江蘇省第一臺筆記本電腦，到2002年生產(chǎn)300萬臺，占總國大陸產(chǎn)量60%；臺灣主要的線路板生產(chǎn)也齊聚昆山，產(chǎn)量占了國內(nèi)50%以上。，而這個出口加工區(qū)，卻是昆山政府在與臺商互動的過程中產(chǎn)出的一個制度創(chuàng)新。本文因此