【正文】 長沙市地下綜合管廊PPP項目實施方案（修訂稿）長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會同濟大學(xué)建筑設(shè)計研究院（集團）有限公司北京市中倫（上海）律師事務(wù)所二〇一五年八月50 / 53目 錄一、前言 1（一）項目背景 1（二）編制依據(jù) 1（三）編制原則 3二、項目概況 4（一）項目名稱 4（二）工程概況 4（三）項目實施機構(gòu) 5（四）項目采取PPP模式的必要性 5（五）項目采取PPP模式的可行性 6（六）項目意義 7三、PPP運作方式 8（一）項目運作方式 8（二）項目公司組建方案 9（三）項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu) 11（四）項目公司融資安排 11（五）回報機制 11（六）服務(wù)內(nèi)容約定 12（七）PPP相關(guān)工作組織 12（八）道路和管廊工程界面劃分 12（九）合同體系安排 13四 、項目產(chǎn)出分析 15（一）主要邊界條件 15（二）項目產(chǎn)出分析（以20年運營期進行測算） 18五、物有所值評價和財政承受能力論證 20（一）物有所值評價 20（二）財政承受能力論證 20六、社會資本的選擇 22（一）社會資本的資格條件 22（二）社會資本的選擇方式 24七、PPP項目合同主要條款 27（一）項目公司的主要權(quán)利和義務(wù) 27（二）市住建委的權(quán)利 27（三）市住建委的義務(wù) 28（四）政府方出資人的權(quán)利和義務(wù) 28（五）社會資本的權(quán)利和義務(wù) 29（六）項目公司的其他權(quán)利和義務(wù) 29（七）風險分配機制 31（八）履約保證 31（九）建設(shè)管理 32（十）運營和維護 33（十一）入廊費和運維費 33（十二）運營期屆滿的項目設(shè)施的移交 36（十三）一般補償 37（十四）運營期的終止 38（十五）協(xié)議的轉(zhuǎn)讓 38（十六）爭議的解決 39八、《合資經(jīng)營合同》主要條款 40（一）資本金 40（二）股權(quán)結(jié)構(gòu) 40（三）股權(quán)轉(zhuǎn)讓 40（四）權(quán)益處置 41（五）成立前費用 41（六）公司治理結(jié)構(gòu) 41九、長沙市政府承諾事項 43（一）收費及補貼政策 43（二）配套政策 43（三）其它保障措施 45十、項目實施工作計劃 47附件1：長沙市綜合管廊2015 2017年啟動項目明細表 48一、前言（一）項目背景2014年6月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）中明確提出將穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設(shè)，在36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程，探索投融資、建設(shè)維護、定價收費、運營管理等模式，提高綜合管廊建設(shè)管理水平。財政部于2014年12月26日下發(fā)《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建〔2014〕839號），《通知》中明確中央財政將對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，其中省會城市專項資金補助標準為4億元，而對于采用PPP模式達到一定比例的，將按照該補助基數(shù)獎勵10%。長沙市政府為了緩解緩解財政壓力，籌集項目建設(shè)所需資金，提高長沙地下綜合管廊的建設(shè)水平、建設(shè)速度和運營管理水平，提升長沙市基礎(chǔ)設(shè)施的整體服務(wù)水平，結(jié)合本市實際情況，積極開展了綜合管廊全國試點城市的申報工作，并于4月8日開展的全國試點城市競爭性評選中，成功入圍試點城市名單。目前，長沙市正積極落實綜合管廊試點任務(wù)的各項工作，確保試點工作在三年內(nèi)取得成效。（二）編制依據(jù) 國家層面法律法規(guī)l 《中華人民共和國政府采購法》（2002年主席令第68號）l 《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（2003年國務(wù)院令第378號）l 《中國人民共和國政府采購法實施條例》（2015年國務(wù)院令第658號）l 《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）l 《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）l 《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）l 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）l 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）l 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號）l 《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（2003年國資委、財政部令第3號令）l 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年六部委第25號令）l 《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2005〕239號）l 《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）l 《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕112號）l 《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）l 《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）l 《財政部關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財綜〔2014〕96號）l 《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建[2014]839號）l 《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）l 《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知》（財庫〔2014〕215號）l 《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）湖南省、長沙市地方政府法律法規(guī)l 《湖南省財政廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（湘財金【2014】49號）l 《關(guān)于全省第二批政府和社會資本合作PPP示范項目實施有關(guān)事項通知》（三）編制原則合法合規(guī)性原則本方案的編制將遵循合法性及合規(guī)性原則，在前述法律框架及操作指南的指導(dǎo)下，將PPP模式引入城市綜合管廊的投資建設(shè)及運營中，具體如模式中的社會資本遴選機制的設(shè)計、財政資金的進入機制設(shè)計、項目履約管理及行政管理相結(jié)合的監(jiān)管機制等，嚴格遵循公開、公平、公正的原則。效益最大化原則PPP模式的核心理念之一是風險分配，在設(shè)計綜合管廊PPP投融資運營模式時，將以“利益共享、風險共擔”的理念構(gòu)建政府部門和社會資本合作的投融資模式，實現(xiàn)政府部門和社會資本的共贏以及項目整體績效的最大化。PPP模式可復(fù)制原則長沙市在爭取財政部試點城市的基礎(chǔ)上，將就PPP模式投資建設(shè)運營綜合管廊先行先試，在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上予以總結(jié)并優(yōu)化，力爭形成一套湖南省乃至全國范圍內(nèi)可操作、可效仿的綜合管廊PPP模式操作指引。二、項目概況（一）項目名稱長沙市地下綜合管廊政府與社會資本合作（PPP）項目（以下簡稱“長沙綜合管廊PPP項目”或“本項目”）。（二）工程概況項目建設(shè)地點和建設(shè)里程根據(jù)試點區(qū)域內(nèi)的道路建設(shè)進度計劃，以及“應(yīng)進皆進”和“適度超前、留有余地”的原則，滿足城市100年發(fā)展需求，長沙市政府制定了各區(qū)域試點綜合管廊項目三年建設(shè)計劃，具體參見附件1《長沙市綜合管廊2015 2017年啟動項目明細表》。本項目地下綜合管廊建設(shè)所在的區(qū)域為高鐵新城、梅溪湖國際新城以及老城區(qū)。各條管廊的建設(shè)地點和建設(shè)里程以最終可研批復(fù)為準。項目投資建設(shè)情況。各條管廊的建設(shè)投資以初步設(shè)計概算批復(fù)為準。其中，高鐵新城區(qū)域內(nèi)的7段管廊作為長沙國際會展中心的配套工程，工期緊迫，擬由原道路單位完成土建工程的施工，預(yù)計該部分工程建安費約為12億元。建設(shè)標準 根據(jù)國家相關(guān)標準及經(jīng)批準的可研報告和設(shè)計文件制定，在PPP項目合同中予以明確。運營服務(wù)標準根據(jù)國家、湖南省和長沙市關(guān)于地下綜合管廊運營管理的相關(guān)標準制定，在PPP項目合同中予以明確。建設(shè)工期本項目總的建設(shè)工期為3年，其中每條管廊計劃建設(shè)工期為12年，以各條管廊的可研批復(fù)為準。入廊管線按照“應(yīng)進皆進”的原則，入廊管線包括排水、燃氣、供水、熱力、電力、廣播電視、通信等七大類15種管線。（三）項目實施機構(gòu)長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會（以下簡稱“市住建委”）作為本項目實施機構(gòu)，按照市政府對本《實施方案》的批復(fù)要求，根據(jù)市政府授權(quán)，組織各相關(guān)部門和單位開展社會資本的招商和協(xié)議談判工作。社會投資方最終確定后，政府方股東與社會資本合資成立項目公司，由市住建委與項目公司正式簽訂PPP項目合同及相關(guān)法律文件。（四）項目采取PPP模式的必要性本項目采取政府與社會資本合作（PPP）模式，積極引入社會資本參與長沙地下綜合管廊的投融資、建設(shè)和運營。項目符合國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委、住建部鼓勵采取PPP模式進行建設(shè)的重點領(lǐng)域，有利于加強本市地下綜合管廊建設(shè)、促進政府職能加快轉(zhuǎn)變、完善財政投入及管理方式、充分發(fā)揮市場配置資源的作用。采取PPP模式有利于解決當前本市地下綜合管廊建設(shè)資金緊張的壓力。隨著國家全面加強地方政府性債務(wù)和地方政府融資平臺管理，迫切需要創(chuàng)新地下綜合管廊的投融資機制。采取政府與社會資本合作（PPP）模式，不僅能拓寬融資渠道，解決地下綜合管廊建設(shè)資金緊張的問題，而且提高了政府建設(shè)地下綜合管廊的效率，降低了政府承擔的風險。有利于推進本市地下綜合管廊市場化運作。引入市場競爭機制，不僅能吸收社會資本先進的管理經(jīng)驗，而且能有效提高項目經(jīng)營水平，降低運營成本，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。（五）項目采取PPP模式的可行性PPP模式推廣應(yīng)用的法律政策環(huán)境已逐步完善。近期以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委和財政部等部委先后頒布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）等一系列規(guī)章和政策文件，引入社會資本、采取PPP模式相應(yīng)的政策環(huán)境已逐步完善。項目本身具有一定的“使用者付費”基礎(chǔ)，對于經(jīng)營收費不足，通過政府補貼機制，可以為社會投資者獲得合理回報創(chuàng)造條件。PPP模式將地下綜合管廊的公益性和盈利性很好地相結(jié)合，既滿足地下綜合管廊的社會屬性又可以實現(xiàn)民間資本投資回報的要求。近年來，長沙市政府對基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新做了大量專題研究，不斷探索市場化投資建設(shè)模式，同時也進行了一系列的創(chuàng)新實踐。長沙磁懸浮工程、國際會展中心等一批ＰＰＰ項目已開工建設(shè) ，從而在PPP領(lǐng)域積累了較為豐富的運作經(jīng)驗。社會資本在地下綜合管廊建設(shè)運營領(lǐng)域具有較好的市場化、專業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)。總之，本項目采取PPP模式具有較好的政策、組織、資金和經(jīng)驗支撐，為本項目的成功運作奠定了堅實的基礎(chǔ)。（六）項目意義本項目對于落實國發(fā)[2014]60號文指示精神，明確政府有限責任，嚴格控制地方政府債務(wù)，推進本市地下綜合管廊市場化進程，解決全市地下綜合管廊集中建設(shè)的資金需求，提升建設(shè)運營管理水平，降低成本具有重要的意義，也為今后地下綜合管廊PPP項目實施積累經(jīng)驗，提供參考案例。三、PPP運作方式（一）項目運作方式本項目總體上擬采用BOOT（建設(shè)擁有運營移交）模式吸引社會資本共同出資進行項目的投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營。長沙市政府授權(quán)長沙市住建委作為項目發(fā)起方與實施機構(gòu)，通過公開招標方式選擇社會資本，并由長沙市綜合管廊平臺公司（以下簡