【正文】 第十三章 銀行業(yè)監(jiān)管法律制度教學目的與要求：通過本章的學習，讓學生了解銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的概念、原則和體系。教學重點難點：本章重點是對銀行業(yè)金融機構的市場準入監(jiān)管、審慎監(jiān)管；難點是違反銀行業(yè)監(jiān)管法的法律責任。教學方法與手段：課堂講授、課堂討論、課后練習。教學時數(shù)：2課時。教學內容：第一節(jié) 銀行業(yè)監(jiān)管與銀行業(yè)監(jiān)管法概述一、銀行業(yè)監(jiān)管的概念銀行業(yè)監(jiān)管有廣義和狹義兩種理解。從狹義上講，銀行業(yè)監(jiān)管，是指國家金融監(jiān)管機構對銀行業(yè)金融機構的組織及其業(yè)務活動進行監(jiān)督和管理的總稱。本文從其狹義理解。廣義的銀行業(yè)監(jiān)管則不僅包括國家金融監(jiān)管機構對銀行業(yè)金融機構的外部監(jiān)管或他律監(jiān)管，也包括銀行業(yè)金融機構的內部監(jiān)管或自律監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管是一國金融監(jiān)管體系的重要組成部分。盡管在不同的歷史時期，各國金融監(jiān)管的內容、手段及程度有所變化，但與其他行業(yè)相比，以銀行業(yè)為主體的金融業(yè)從來都是各國管制最嚴格的行業(yè)。究其原因，主要是由金融業(yè)本身的特殊性及其在現(xiàn)代市場經濟中的重要地位決定的。首先，在世界經濟日益全球化、資本化、電子化的今天，金融已不再扮演簡單的“工具”或“中介”角色，而是積極地對各國經濟起著促進甚至是先導的作用，成為一國經濟發(fā)展的關鍵因素。因此，金融業(yè)的穩(wěn)定與效率直接關系到經濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定乃至國家的安全，必須對金融業(yè)進行嚴格的監(jiān)管，確保金融體系的安全和高效運作。其次，銀行等金融機構面對的都是社會公眾，其經營與公眾的信任度有著密切關系，帶有鮮明的公眾性的特點。相對而言，銀行是一個非自由競爭的行業(yè)，具有一定的壟斷性，這必然影響市場機制發(fā)揮作用。另外，出于安全或保護客戶財務信息機密的需要，銀行的信息披露度不高，造成公眾獲取信息的不對稱，使公眾難以對金融機構的風險和業(yè)績作出準確判斷。因此，需要政府從外部對金融機構的行為進行有效監(jiān)管，以調節(jié)壟斷性帶來的市場機制相對失靈現(xiàn)象，減輕信息不對稱造成的評價和監(jiān)督困難，達到保護公眾利益的目的。再次，金融業(yè)尤其是銀行業(yè)有著特殊的風險。與一般的工商企業(yè)不同，高負債和無抵押負債經營是銀行營運的基本特點，存款客戶可以隨時要求提兌，這種特殊的經營方式容易造成風險的聚集與放大，一旦出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象或其他的營運危機，所危及的往往不只是單個銀行，還會累及其他銀行乃至整個銀行體系，引發(fā)系統(tǒng)性金融危機。20世紀下半葉以來，金融市場全球化以及金融創(chuàng)新的活躍在促進金融業(yè)迅速發(fā)展的同時，也大大加劇了金融體系的風險，并對傳統(tǒng)的監(jiān)管制度提出了挑戰(zhàn)，對金融監(jiān)管提出了新的要求。在這種情況下，加強對銀行業(yè)的監(jiān)管尤顯重要，這已成為各國監(jiān)管機構及專家學者們的共識。國家金融監(jiān)管機構對銀行業(yè)的外部監(jiān)管與銀行業(yè)金融機構的自律監(jiān)管是相輔相成的。國家金融監(jiān)管機構的外部監(jiān)管以維護社會公共利益、保障金融秩序的宏觀穩(wěn)定為目標，以防范和化解銀行業(yè)風險為重點，在銀行業(yè)監(jiān)管中起著主導作用。然而，和其他的外部監(jiān)管制度一樣，金融監(jiān)管機構的外部監(jiān)管不可避免地帶有滯后性和監(jiān)管盲區(qū)，尤其對于金融機構的某些高風險業(yè)務，如以金融衍生品為代表的銀行表外業(yè)務，監(jiān)管部門很難及時有效地予以監(jiān)管。由此，自20世紀末，隨著金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度的挑戰(zhàn)，各國普遍重視金融機構的自律管理，紛紛立法，要求銀行等金融機構加強以內部風險控制為核心的自我監(jiān)管，并制定標準指導銀行對其自身風險進行內部考量與評估。可見，銀行業(yè)金融機構的內部自律監(jiān)管是政府監(jiān)管部門外部監(jiān)管的必要的有益補充。二、銀行業(yè)監(jiān)管法的概念和銀行業(yè)監(jiān)管立法銀行業(yè)監(jiān)管法是調整在國家金融監(jiān)管機構對銀行業(yè)金融機構的組織及其業(yè)務活動進行監(jiān)督管理過程中發(fā)生的經濟關系的法律規(guī)范的總稱。這里說的作為監(jiān)督主體的“國家金融監(jiān)管機構”，是指中央銀行與其他金融管理機關或者專門設立的金融監(jiān)管機構。這里說的作為監(jiān)管受體的“銀行業(yè)金融機構”，包括各類商業(yè)銀行、政策性銀行、信用合作社、財務公司、信托投資公司、金融資產管理公司、金融租賃公司等金融機構。銀行業(yè)監(jiān)管法的法律規(guī)范主要是以有關的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作為其表現(xiàn)形式的。世界各國有關銀行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)定一般散見于其中央銀行法、商業(yè)銀行法或其他的金融立法中。例如，美國是典型的普通法系國家，其銀行法不采取統(tǒng)一系統(tǒng)的法典形式，而是根據(jù)某一時期的銀行制度變革需要制定單行法案，并由此確定了其銀行業(yè)監(jiān)管體系。美國的銀行立法主要包括們863年國家銀行法》(National Bank Act of 1863)、《1913年聯(lián)邦儲蓄法》(Federal Reserve Act of 1913)、《1933年格拉斯一斯蒂格爾法》[the GlassStegall Act of 1933，又稱為《1933年銀行法》(Banking Act of 1933)，1999年廢除]、1994年《跨州銀行和跨州分支機構效率法》(the RiegleNeal Interstate Banking and Branching Efficiency Act，簡稱《跨州銀行法》)以及《1999年金融現(xiàn)代化服務法》(the GrammLench—Bliley Financial Service Modernization Act of 1999)。英國的銀行立法主要包括1844年《英格蘭銀行條例》、1946年《英格蘭銀行國有法案》以及1979年《英國銀行法》。日本是典型的成文法國家，其銀行法體系較為完備，銀行立法主要包括1942年頒布的中央銀行法即《日本銀行法》、1982年頒布的商業(yè)銀行法即《銀行法》、1952年頒布的《日本開發(fā)銀行法》等。我國是世界上少有的制定專門性的銀行業(yè)監(jiān)管法的國家。2003年12月27日，十屆全國人大常委會第六次會議表決通過了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(以下簡稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》)。它從法律上確立了國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構——中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱中國銀監(jiān)會)的法律地位以及銀行業(yè)的監(jiān)管體制。該法同時規(guī)定，在我國，銀行業(yè)金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。同時，對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經中國銀監(jiān)會批準設立的其他金融機構包括外資、中外合資金融機構的監(jiān)督管理，適用《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定。另外，中國銀監(jiān)會還依法負責對經其批準在境外設立的金融機構以及前述金融機構在境外的業(yè)務活動實施監(jiān)督管理?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》共6章50條，分為總則、監(jiān)督管理機構、監(jiān)督管理職責、監(jiān)督管理措施、法律責任和附則，自2004年2月1日起施行。我國有關銀行業(yè)監(jiān)督管理的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》這一專門立法中，但也有相當?shù)姆梢?guī)范同時體現(xiàn)在其他有關法律如《商業(yè)銀行法》中；另外，與之配套的一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章也含有大量的銀行業(yè)監(jiān)管的具體制度，如2001年12月12日國務院發(fā)布的《金融機構管理條例》以及中國銀監(jiān)會先后發(fā)布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》(2004年2月)、《金融機構衍生產品交易業(yè)務管理暫行辦法》(2004年2月)、《商業(yè)銀行與內部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》(2004年4月)、《外資金融機構管理條例實施細則》(2004年7月)、《商業(yè)銀行內部控制評價試行辦法》(2004年12月)、《商業(yè)銀行市場風險管理指引》(2004年12月)、《信托投資公司信息披露管理暫行辦法》(2005年1月)等。三、銀行業(yè)監(jiān)管體制銀行業(yè)監(jiān)管體制，是指國家對銀行業(yè)進行監(jiān)督管理的職責劃分的方式和組織制度。與本國的政治經濟體制、宏觀調控手段、金融體制、金融市場發(fā)育程度相適應，各國確立了各自不同的銀行業(yè)監(jiān)管體制。概括起來，主要有以下兩種類型：(一)中央銀行與其他金融監(jiān)管機關共同監(jiān)管在這種模式下，銀行業(yè)由中央銀行與其他金融管理機關共同監(jiān)管。采用這種模式的有美國、德國等。出于歷史的原因，美國的銀行監(jiān)管體制頗為復雜。美國實行雙軌銀行制(dual banking system)，即銀行既可以在聯(lián)邦的相應金融管理機構注冊，也可以在各州的金融管理機構注冊，領取營業(yè)許可。與此相應，銀行監(jiān)管機構也由兩個層次組成：一是各州的銀行監(jiān)管機構；二是聯(lián)邦一級的三個主要監(jiān)管機構，即財政部下設的貨幣監(jiān)理署(Office of the Comptrolle of the Currency，OCC)、美聯(lián)儲(Federal Reserve System，F(xiàn)RS)和聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC)。其中，財政部貨幣監(jiān)理署負責聯(lián)邦銀行的注冊許可及監(jiān)管事宜；美聯(lián)儲一方面行使美國中央銀行的職能，另—方面對其成員銀行及金融控股公司進行監(jiān)管；聯(lián)邦存款保險公司則對參加存款保險的所有銀行進行監(jiān)管。除這三個主要的聯(lián)邦監(jiān)管機構外，財政部下設的儲貸監(jiān)理署(Office of Tariff Supervision)、國家信用聯(lián)盟管理局(National Credit Union Administration)分別對聯(lián)邦注冊的存貸款機構、信用聯(lián)盟進行監(jiān)督管理。在美國這種多重監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機構職能重疊，造成很多弊端，招致眾多爭議。尤其是1994年美國頒布《跨州銀行法》，允許銀行跨州設立分支機構，1999年頒布的《金融現(xiàn)代化服務法》又允許銀行、證券、保險混業(yè)經營，美國金融業(yè)出現(xiàn)了越來越多的混業(yè)經營和跨區(qū)域經營，在這種情況下，金融監(jiān)管體制是否需要整合、如何防范混業(yè)經營后的金融風險，引起了美國各界更強烈的關注，但至今改革無實質性進展。德國采取貨幣政策執(zhí)行與銀行監(jiān)管相分離的模式，其中央銀行——德意志聯(lián)邦銀行主要負責國家貨幣政策的制定與執(zhí)行，聯(lián)邦金融市場監(jiān)管局則統(tǒng)一行使對銀行、保險、證券及其他金融服務公司的監(jiān)管職責。但在銀行業(yè)具體監(jiān)管上，德意志聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦金融市場監(jiān)管局分工協(xié)作，兩者職能密不可分。聯(lián)邦金融市場監(jiān)管局是銀行業(yè)監(jiān)管的主體，負責制定聯(lián)邦政府有關金融監(jiān)管的規(guī)章制度，在銀行的市場準人、信息披露、重大的股權交易、資本充足性、市場退出等方面實行全面監(jiān)管。但由于金融市場監(jiān)管局自身沒有分支機構，必須借助德意志聯(lián)邦銀行的機構和網點才能有效實施金融監(jiān)管，因此，德意志聯(lián)邦銀行負責對銀行進行日常監(jiān)管，對銀行呈交的報表進行初審并轉報金融市場監(jiān)管局。(二)設立專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構在這種模式下，由專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構行使銀行業(yè)監(jiān)管職能，中央銀行不行使對銀行業(yè)的監(jiān)管職能。采用這種模式的有英國、日本等。應當指出，采用這種模式的國家有的采取綜合監(jiān)管體制，即所設立的專門的金融監(jiān)管機構具有統(tǒng)一監(jiān)管銀行、證券、保險等所有金融領域的職能；有的采取分業(yè)監(jiān)管體制，即銀行、證券、保險業(yè)分別由專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構、證券業(yè)監(jiān)管機構以及保險業(yè)監(jiān)管機構進行監(jiān)管。長期以來，英國的中央銀行——英格蘭銀行是發(fā)達國家中少數(shù)不具備獨立制定貨幣政策權力的中央銀行之一。相應地，在金融監(jiān)管方面，也由英格蘭銀行、證券投資委員會分別負責銀行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。此外，金融行業(yè)自律組織在監(jiān)管中也發(fā)揮著相當重要的作用。隨著英格蘭銀行獨立性的逐漸增強和金融混業(yè)趨勢的抬頭，英國的金融改革也隨之展開?！?998年英格蘭銀行法》賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力。同年，英國政府將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來，與原有的證券投資委員會等9個金融監(jiān)管機構合并成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機構——金融服務局(FinancialServicesAuthority，F(xiàn)SA)，負責對所有金融機構和金融市場進行監(jiān)管。2000年6月，英國通過了《金融市場與服務法案》(FinancialServicesandMarketsActof2000)，從法律上進一步確認了上述金融監(jiān)管體制的改變，明確金融監(jiān)管局是唯一的對金融業(yè)進行全面監(jiān)管的機構。盡管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監(jiān)管職能，但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試，英國的此項改革在國際上產生了極大影響，被輿論稱為“金融大爆炸”，韓國、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先后進行了類似改革。日本的金融監(jiān)管傳統(tǒng)上以大藏省為主，大藏省負責制定金融政策，對金融機構的準人及其業(yè)務活動進行監(jiān)管。1998年以來，日本對金融監(jiān)管體系進行重大改革，主要包括：一是大藏省不再行使貨幣政策的制定和金融監(jiān)管職能，廢除大藏省原享有的對日本的中央銀行——日本銀行的業(yè)務管理權及高級職員的人事任免權；二是通過1998年新的《日本銀行法》，賦予日本銀行獨立制定貨幣政策的權力；三是成立了獨立于日本銀行之外的金融監(jiān)管廳(2000年更名為金融廳)，接收了原大藏省檢查、監(jiān)督和審批金融機構準人的全部職能，統(tǒng)一負責對各類金融機構進行監(jiān)管。2001年1月，日本大藏省改名為財務省，與金融廳真正成為權限分立、分別執(zhí)掌金融行政和金融監(jiān)管的政府機構。我國采用的是上述第二種監(jiān)管模式，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會作為專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構，依法對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動進行監(jiān)督管理；同時，中國證券監(jiān)督管理委員會(簡稱中國證監(jiān)會)和中國保險監(jiān)督管理委員會(簡稱中國保監(jiān)會)依法分別對全國證券市場和全國保險業(yè)實施監(jiān)督管理。我國的這一金融分業(yè)監(jiān)管模式是隨著經濟體制和金融體制改革的不斷深入而逐步形成的，經歷了一個較長的發(fā)展過程。從新中國成立到1984年，我國實行的是大一統(tǒng)的人民銀行體制，談不上有真正意義上的金融監(jiān)管和銀行監(jiān)管。1984年，隨著中國工商銀行的建立，我國形成中央銀行、專業(yè)銀行的二元銀行體制，中國人民銀行行使中央銀行職能，對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)實行綜合監(jiān)管。1992年，國務院決定成立國務院證券委和中國證監(jiān)會(兩者于1998年4月合并)，證券業(yè)的監(jiān)管職能從中國人民銀行分離。其后，我國的金融體制發(fā)生了重大變化，國家專業(yè)銀行商業(yè)化改革步伐加快，若干股份制銀行設立，證券市場和保險業(yè)迅速發(fā)展，信托業(yè)經歷重大調整和重組。在我國金融市場急速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了宏觀金融失控和金融秩序混亂的現(xiàn)象，促使業(yè)界對金融監(jiān)管重要性的認識逐漸提高，對金融監(jiān)管是否一定要隸屬于中央銀行開始產生爭議。1995年，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國保險法》頒布實施，從法律上確立了分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的體制。1998年，國務院決定成立中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會，負責對中國保險業(yè)的監(jiān)督管理，將保險業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行分離，中國人