【正文】 創(chuàng)新社會(huì)管理看社區(qū)編者按：“十二五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理體制被打破，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來越多的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)沉淀到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來越多的居民生產(chǎn)生活需求集中到城鄉(xiāng)社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)生活是社會(huì)生活的縮影，社區(qū)與社會(huì)的關(guān)系是微觀與宏觀、局部與整體的關(guān)系，城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制創(chuàng)新既是城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理體系創(chuàng)新的重要一環(huán)，也為更大范圍內(nèi)的社會(huì)管理創(chuàng)新提供了有力借鑒。當(dāng)前，各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理有何新理念？在路徑的選擇上有什么樣的新突破？社區(qū)管理和服務(wù)的參與者有著怎樣的境況……帶著這些問題，半月談?wù){(diào)研小分隊(duì)深入貴州、重慶、安徽、江西、廣東和上海六省市展開了調(diào)研。對(duì)話社區(qū)管理新理念加強(qiáng)并創(chuàng)新社區(qū)管理“零爭論”代群（新華社安徽分社總編輯助理）：一個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)，我們?cè)诹鶄€(gè)省市的廣大城鄉(xiāng)社區(qū)，采訪了300多名基層干部和群眾，采訪中他們對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)的話題熱情高漲、滔滔不絕，對(duì)于該不該加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理問題，可謂“零爭論”。這也顯現(xiàn)出，基層干部群眾對(duì)這一問題的高度認(rèn)同。歸納受訪者的看法，他們對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)主要有三點(diǎn)共識(shí)。首先，大家認(rèn)為這是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措。其次，這項(xiàng)工作契合了黨的群眾路線的原則，是黨的群眾工作在新時(shí)期的突出表現(xiàn)。第三，目前中央加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)工作的原則明確，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，基層應(yīng)該更加緊密結(jié)合各地實(shí)際加強(qiáng)探索和實(shí)踐。黨和國家對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求，也明確了新時(shí)期社區(qū)工作的重心和方向。周之江（新華社貴州分社副總編輯）：改革開放30多年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，社會(huì)開放度日益提高，人的思想也日益呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。同時(shí)，人口的流動(dòng)性加強(qiáng)，“單位人”逐漸向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的有效管理和服務(wù)，的確成為各級(jí)黨委、政府思考最多的問題。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)不分東部和西部楊金志（新華社上海分社總編輯助理）：相對(duì)而言，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)發(fā)育程度較高，社區(qū)管理和服務(wù)方面的實(shí)踐也更為超前，尤其是在培育和引導(dǎo)社會(huì)組織參與社區(qū)管理方面，他們積極探索設(shè)立樞紐型社會(huì)組織，有很多很好的做法。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，一定程度上具備了更好的基礎(chǔ)。周偉（新華社廣東分社總編輯助理）：當(dāng)前西部地區(qū)與東部地區(qū)在社區(qū)建設(shè)方面確實(shí)存在不小的差距，我們應(yīng)該更加重視社會(huì)組織在服務(wù)社區(qū)方面的差距，這是因?yàn)樵谖鞑康貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于東部的情況下，社會(huì)組織能夠更好分擔(dān)政府在社會(huì)管理方面的負(fù)擔(dān)。周之江：但我要強(qiáng)調(diào)的是，由于種種原因，西部地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)育程度雖然落后于東部地區(qū)，但近年來也出現(xiàn)了不錯(cuò)的發(fā)展勢(shì)頭。只是如何更好地發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，仍需進(jìn)一步探索，這也是需要向東部地區(qū)重點(diǎn)學(xué)習(xí)借鑒的地方。我不主張那種先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)的觀點(diǎn)，尤其在社區(qū)管理和服務(wù)方面，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，但決不能因此而停止或者放慢社區(qū)建設(shè)的步伐。我還是主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)應(yīng)該同步。社區(qū)管理體制改革改什么周偉：我擔(dān)心一些基層干部對(duì)社區(qū)管理體制的定義不一定完全清楚。比如，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的管理，一些基層干部往往從消極層面進(jìn)行解讀，要么覺得神秘，要么感到恐懼。其實(shí)社會(huì)組織的多樣性猶如生物的多樣性，門類繁多，關(guān)鍵是要建立分類發(fā)展、分類管理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。當(dāng)前，改革干部考核體系也迫在眉睫。在指標(biāo)體系中，應(yīng)該優(yōu)化GDP考核，增加社會(huì)建設(shè)考核。近年來，一些地方明確將社會(huì)管理的效果納入干部評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核體系，發(fā)揮了重要的“杠桿”效應(yīng)。在社區(qū)管理和服務(wù)方面，基層政府對(duì)社區(qū)工作不能不指導(dǎo)，更不能瞎指導(dǎo)。要探索政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制。代群：除了建立新型考核評(píng)價(jià)體系之外，社區(qū)管理體制的改革，信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是基礎(chǔ)、是支撐，同時(shí)也是一個(gè)難點(diǎn)。近年來，我國大力推進(jìn)各類人口基本信息的采集工作，社區(qū)管理信息系統(tǒng)建設(shè)成效初顯。但目前來看，各地、各部門信息化水平發(fā)展參差不齊，加之行政壁壘、部門利益分割等主客觀因素，導(dǎo)致社區(qū)管理仍不同程度存在“信息割據(jù)、各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象。我想應(yīng)在國家層面加以統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)信息分級(jí)共享、無縫對(duì)接，只有這樣才能讓社區(qū)管理信息發(fā)揮最大化效用。楊金志：我補(bǔ)充一點(diǎn)，社區(qū)管理工作體制機(jī)制的創(chuàng)新，需要相關(guān)法律法規(guī)層面的支撐，應(yīng)讓創(chuàng)新“有法可依”“有規(guī)可據(jù)”。社區(qū)管理和服務(wù)的核心理念是什么周之江：在社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新中，給我留下最深印象的是，社區(qū)管理和服務(wù)離不開人的利益訴求，化解社區(qū)管理難題，要多從老百姓的切身利益出發(fā)，只有這樣才能真正達(dá)到社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新的效果。在任何時(shí)候，為老百姓干實(shí)事總比干巴巴的說教更有說服力。楊金志：舉個(gè)反面的例子，在一些社區(qū)，取締殘疾人三輪車經(jīng)營后，這些人因沒有就業(yè)出路，很快轉(zhuǎn)向在社區(qū)經(jīng)營賭博機(jī)，又形成了新的問題，于是只能繼續(xù)開展專項(xiàng)打擊行動(dòng)。其實(shí)這些問題深層次的原因都是未解決老百姓的核心利益問題，管理思維囿于“強(qiáng)制性”定式。代群：社區(qū)管理和服務(wù)，無論在城市還是農(nóng)村，是老問題，也是新課題。我們采訪多地，一個(gè)強(qiáng)烈的感受是，但凡是社區(qū)管理和服務(wù)取得一定成績的地方，在管理方式、服務(wù)理念方面，都有一些共通之處。初步總結(jié)如下：一是管理體制上要盡可能扁平化。只有精簡層級(jí)、整合資源、重心下沉、夯實(shí)基礎(chǔ)，落實(shí)居委會(huì)自治職能，才可能把更多的公共服務(wù)、公共管理職能下沉到社區(qū)，直接面對(duì)群眾，為群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。二是在社區(qū)管理和服務(wù)中要貫穿“利益是核心、感情是基礎(chǔ)、服務(wù)是保障”的新理念。新時(shí)期，社區(qū)管理和服務(wù)手段上應(yīng)少一些強(qiáng)制性，多強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理和服務(wù)的自主性、參與性，價(jià)值目標(biāo)更側(cè)重于對(duì)社會(huì)利益和個(gè)人權(quán)利的兼顧。三是要始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨善于做群眾工作的好傳統(tǒng)，要善于從傳統(tǒng)資源中發(fā)掘社區(qū)管理和服務(wù)的“新源泉”。 探索社區(qū)管理新路徑近年來，全國各地在城市社區(qū)管理和服務(wù)體制改革方面，有頗多探索和實(shí)踐。改革社區(qū)管理和服務(wù)體制，已經(jīng)成為各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新突破口。本文通過對(duì)貴州省貴陽市、安徽省銅陵市以及廣東省珠海市三地實(shí)踐的樣本進(jìn)行解析，具體闡釋基層社區(qū)管理和服務(wù)體制改革的新路徑選擇。“一竿子插到底”，扁平化管理成趨勢(shì)“衙門化”“行政化”，是當(dāng)前城市社區(qū)管理和服務(wù)存在的主要弊端。貴陽市民政局局長謝紅生說，街道辦事處原是區(qū)一級(jí)派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)過多年的發(fā)展演變，現(xiàn)在很多地方的街道辦事處實(shí)際上變?yōu)橐患?jí)政府，與此同時(shí)，居委會(huì)自治功能弱化，承擔(dān)了大量行政工作。有的居委會(huì)每年的任務(wù)多達(dá)200余項(xiàng)，成了辦事處的一條“腿”。針對(duì)此，2010年2月，貴陽市下發(fā)了《城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，明確小河區(qū)、金陽新區(qū)作為試點(diǎn)，撤銷街道辦事處，調(diào)整居委會(huì)現(xiàn)行的行政職能，成立社區(qū)服務(wù)中心，變“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級(jí)管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理，讓黨和政府的公共管理和服務(wù)工作“一竿子插到底”。貴陽市委組織部副部長卓飛說，“精簡管理層級(jí)”“實(shí)行區(qū)域化管理”“優(yōu)化整合資源”和“加強(qiáng)黨的基層組織”是改革的總體思路。實(shí)行扁平化管理，是三地社區(qū)管理和服務(wù)體制改革的一個(gè)共同點(diǎn)。去年7月，安徽省銅陵市銅官山區(qū)撤銷了原有的6個(gè)街道辦事處，將辦事處和原有的49個(gè)社區(qū)整合為18個(gè)新社區(qū)，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)。新社區(qū)建立社區(qū)公共服務(wù)中心，承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能。這種區(qū)直部門和社區(qū)職能的調(diào)整，將街道辦事處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等職能收歸區(qū)相關(guān)職能部門，將計(jì)劃生育、民政、社保等服務(wù)職能全部下放到社區(qū)。而珠海市近年來提出了市縣鄉(xiāng)三級(jí)職能分層管理的新思路，即市一級(jí)主要抓規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo)，區(qū)一級(jí)主要抓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市管理，鎮(zhèn)街一級(jí)主要抓社會(huì)管理和公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)管理和服務(wù)體制改革。珠海市委副秘書長、市委體制改革辦公室主任戈曉宇說，鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)型后的工作中心主要是做好環(huán)境營造、維護(hù)穩(wěn)定、加強(qiáng)保障、改善民生等社會(huì)管理和公共服務(wù)工作，社區(qū)工作的目標(biāo)也更加單一，職能更明確。公共資源向社區(qū)集中，變“衙門”為“家門”在改革探索中，貴陽、銅陵和珠海三地均加大了對(duì)社區(qū)服務(wù)中心的經(jīng)費(fèi)投入，把新成立的社區(qū)作為夯實(shí)黨在城市執(zhí)政基礎(chǔ)的落腳點(diǎn)。改變了過去社區(qū)居委會(huì)“有人管事、但能人少，有錢辦事、但不夠用，有場(chǎng)所議事、但功能不完善”的局面。一方面，將社區(qū)人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、公益事業(yè)費(fèi)等全部列入財(cái)政預(yù)算予以保障，同時(shí)加大公共服務(wù)購買力度，扶持相關(guān)社會(huì)組織承接社區(qū)各類公共服務(wù)，降低公共服務(wù)成本。另一方面，政府相關(guān)職能部門按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，將工作經(jīng)費(fèi)下?lián)苌鐓^(qū)服務(wù)中心，采取直接管理或派員進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心的方式開展工作。卓飛說，貴陽市為了做到資源配置下沉，除經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算外，還把社區(qū)工作人員納入編制，把社區(qū)建設(shè)納入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，使原有街道辦和居委會(huì)的人力、物力以及服務(wù)資源向社區(qū)聚集，在機(jī)制上提供了保障。在貴陽市，社區(qū)工作人員被納入事業(yè)編制管理，根據(jù)社區(qū)服務(wù)區(qū)域規(guī)模及服務(wù)人口情況定編，實(shí)行一崗多能、一人多用。推行以社工為主、義工為輔的社區(qū)工作者制度，在社區(qū)形成了“中心在編人員和市、區(qū)政府職能部門下派人員、志愿者”三支隊(duì)伍。社工進(jìn)入正式編制后，崗位吸引力大大增強(qiáng)，為大量優(yōu)秀人才到社區(qū)工作創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。本刊記者在貴陽市金陽新區(qū)碧海社區(qū)服務(wù)中心看到，這里不僅設(shè)有便民利民服務(wù)大廳、衛(wèi)生服務(wù)站、會(huì)議室、商務(wù)中心、警務(wù)室等機(jī)構(gòu)，還開辦了社區(qū)超市、棋牌書畫室、網(wǎng)吧等。“社區(qū)服務(wù)部門過去是‘衙門’，現(xiàn)在更像是‘家門’。”世紀(jì)城社區(qū)居民周鏞說。銅陵市的總體思路也是這樣。撤并街道辦事處后，將原來街道資金全部下劃到新社區(qū)，對(duì)改革前屬于社區(qū)管理服務(wù)資金的全部保留，這樣就增加了社區(qū)服務(wù)資金。同時(shí)，原來街道辦事處的房屋和公共設(shè)施，也合并到社區(qū)，從而改善了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。銅陵市不僅將資金和物資向社區(qū)集聚，改革后基層工作力量也得到充實(shí)，原來街道辦事處的很多人員充實(shí)到了社區(qū)一線，社區(qū)工作人員結(jié)構(gòu)也得到改善。社區(qū)自治，從“議論紛紛”到“議事紛紛”社區(qū)回歸了服務(wù)職能，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)了去行政化，密切了與群眾的聯(lián)系。銅陵市的改革試點(diǎn)社區(qū)，選舉產(chǎn)生了新社區(qū)居委會(huì)，科學(xué)設(shè)置社區(qū)各專門委員會(huì)，合理設(shè)置社區(qū)居民小組和樓棟長，建立健全社區(qū)居民代表會(huì)議制度和居民公約制度，完善了居民代表和黨員代表等議事制度，民主自治體系進(jìn)一步健全。目前新社區(qū)居委會(huì)選舉登記率已經(jīng)達(dá)到90%，參與率也有80%，社區(qū)民主自治不再流于形式。特別是各種文化團(tuán)體和群眾組織在社區(qū)的引導(dǎo)和培育下蓬勃發(fā)展。銅官山區(qū)實(shí)行區(qū)直管社區(qū)改革后，政府將一些事項(xiàng)的決定權(quán)交給居民，這樣既減輕了負(fù)擔(dān)，也減少了居民與政府之間的矛盾。如在一次拆除違章建筑中，社區(qū)里有一戶殘疾人在樓道下私自搭建了一個(gè)小棚用來放輪椅，按規(guī)定應(yīng)該拆除，但最后經(jīng)社區(qū)居民聽證投票，考慮到老人行動(dòng)不便，就沒有拆除這個(gè)違章建筑。貴陽市部分試點(diǎn)社區(qū)也建立了居民議事會(huì)制度，由居民代表和社區(qū)干部共同參與，就居民反映的熱點(diǎn)問題和急需辦理事項(xiàng)進(jìn)行討論，共商解決措施。世紀(jì)城社區(qū)居民李靜說：“議事員就像社區(qū)的眼睛和耳朵，把居民關(guān)心、需要解決的問題收集起來，帶到議事會(huì)，大家共同出主意、想辦法解決。由此搭建了平臺(tái)，暢通了民意表達(dá)渠道，社區(qū)從原來的‘議論紛紛’變成了‘議事紛紛’?！辟F陽市小河區(qū)委書記馬寧宇說，社區(qū)議事機(jī)制逐漸形成，居委會(huì)自治功能逐步回歸，拓寬了居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道，群眾主體地位得到尊重，大家的事大家議，大家的事大家辦，社區(qū)的感召力和影響力不斷加強(qiáng)。珠海市則把社區(qū)分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、企業(yè)社區(qū)、校園社區(qū)四類。珠海市在城市社區(qū)創(chuàng)新民主自治體系，構(gòu)建“社區(qū)居委會(huì)——小區(qū)聯(lián)系點(diǎn)（業(yè)主委員會(huì)）——居民小組”社區(qū)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，完善議事規(guī)則。“社區(qū)管理和服務(wù)說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，探索符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的新路徑，社區(qū)管理和服務(wù)才能上臺(tái)階，才能適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)的需要?！瘪R寧宇說。（走近社區(qū)服務(wù)新群體從副市長到“小區(qū)總理”廣東省珠海市香檸花園北區(qū)居民杜斌退休前曾擔(dān)任遼寧省鐵嶺市主管工業(yè)的副市長，退休后擔(dān)任了該小區(qū)業(yè)主委員會(huì)主任，被居民們親切地稱為“小區(qū)總理”。香檸花園北區(qū)是1990年建成的老舊小區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施老化、破損嚴(yán)重，出租率高達(dá)60%。此前，由于社區(qū)管理不到位，垃圾房入口設(shè)置不合理、無電子監(jiān)控系統(tǒng)等問題讓小區(qū)居民一直很鬧心。杜斌居住的社區(qū)是珠海市社區(qū)民主自治先行先試的試點(diǎn)單位。杜斌被選為業(yè)委會(huì)主任后，從居民反映最強(qiáng)烈的垃圾房問題尋找突破口。小區(qū)的27號(hào)樓正對(duì)著一個(gè)垃圾房。垃圾車就在居民樓道前出入，經(jīng)常臭氣熏天，居民意見很大卻又無可奈何。杜斌反復(fù)琢磨，想出一個(gè)整治垃圾房的辦法：把垃圾房的門從小區(qū)內(nèi)改到小區(qū)外，小區(qū)內(nèi)的門砌成墻；接著進(jìn)行改道處理，將垃圾房的新通道下挖50公分，防止臭味飄出來。整個(gè)改造工程只花了大約1萬元?！袄隙啪褪屈c(diǎn)子多、辦法多，能為居民干實(shí)事、干好事”，杜斌得到越來越多居民的認(rèn)可。2010年，杜斌又把目光聚焦在了小區(qū)的4位清掃員身上，提出讓她們“三合一”：既當(dāng)清掃員，又是環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員，還是治安巡邏員，因?yàn)樗齻儗?duì)小區(qū)熟悉，容易發(fā)現(xiàn)異常情況。杜斌給記者算了筆成本賬：清掃員“三合一”后每月只需要增加工資300元，而光是小區(qū)專職保安每月工資是1800元。業(yè)委會(huì)建議物業(yè)公司裁減三個(gè)保安員額后，每月共減少支出4200元，一年下來就節(jié)省5萬多元。如此運(yùn)行之后，既降低了成本，又提高了效率，可謂一舉多得。杜斌說：“社區(qū)群眾工作的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，在于必須走好民主程序，只有達(dá)成共識(shí)才能展開行動(dòng)。什么叫社區(qū)民主自治？就是小區(qū)的事情大家辦，自己的夢(mèng)自己圓，不要把矛盾和困難都推給政府?！苯衲?月中旬，在香檸花園北區(qū)大門口，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司聯(lián)合貼出公告：“在小公園內(nèi)興建‘居民之家’，經(jīng)兩次公示，全體業(yè)主均表示同意，現(xiàn)決定近期開工興建……”記者隨機(jī)問了一些居民，他們反映業(yè)主委員會(huì)之前確實(shí)開過多次會(huì)議，大家都贊成建設(shè)“居民之家”。一位協(xié)會(huì)會(huì)長的新生與心聲康志堅(jiān)，上海市靜安區(qū)刑釋解教人員幫