【正文】 第三章 政策網(wǎng)絡(luò)的治理模式第二次世界大戰(zhàn)之後，福利國家建立，人民原本對政府的政策制定抱著高度的期望，但是一九七○年代末期與一九八○年代，隨著石油危機(jī)與政府續(xù)效的不彰，人民對政府期望大為降低，取代的是對政府介入公共事務(wù)的懷疑，小而美與企業(yè)型政府的新公共管理運(yùn)動方興未艾。今天這種改革的熱潮依然持續(xù)，所不同的是，不信任政府的情緒已經(jīng)不再 參見G. L. Wamsley (1985). Policy Subsystems as a Unit of Analysis in Implementation Studies: A Struggle for Theoretical Synthesis. In K. I. Hanf and Th. A. J. Toonen eds. Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Nijhoff, Dordrecht:7196. 由於全球化的變遷深受世人重視，聯(lián)合國在一九九五年成立「全球治理委員會」，積極討論後冷戰(zhàn)全球事務(wù)的治理，並且擴(kuò)大治理的觀念與範(fàn)疇，不僅涉及政府間關(guān)係，還包括非政府組織、公民運(yùn)動、跨國籍公司、全球資本市場，以兼顧國家的主導(dǎo)與市場的競爭。，新的政策問題，例如環(huán)境污染、組織犯罪的成長、以及因應(yīng)全球化，為了維護(hù)國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的競爭性內(nèi)結(jié)構(gòu)需要，以及福利國如何修正等問題，都需要政府的介入。然而，政府已不能再認(rèn)為其擁有二次戰(zhàn)後福利國的單元中心治理權(quán)威，一九六○年代與一九七○年代的經(jīng)驗顯示政府的領(lǐng)航潛能有限，公共部門管理者發(fā)現(xiàn)他們不能單獨(dú)依賴傳統(tǒng)的官僚組織完成肩負(fù)的責(zé)任，他們必須動員社會的力量，維持最後的控制權(quán)，但與其他的參與者分享公共權(quán)威的執(zhí)行，結(jié)果，政府型態(tài)的全距因而擴(kuò)張了很多。晚近，許多從不懷疑立法、行政、與官僚組織的後現(xiàn)代政治學(xué)者提出「政策網(wǎng)絡(luò)」(policy networks)的創(chuàng)新概念來取代多元主義的以反應(yīng)這種政府與社會的關(guān)係。 自從第二次世界大戰(zhàn)之後，多元主義在西方國家是一個與極權(quán)(totalitarianism)相對的名詞，它蘊(yùn)含一個規(guī)範(fàn)性信念，就是認(rèn)為權(quán)力與政治權(quán)威應(yīng)該廣泛分配於團(tuán)體。多元主義認(rèn)為不能僅以正式憲政結(jié)構(gòu)的各部會職權(quán)或僅以三權(quán)分立來解釋國家的治理，利益團(tuán)體是國家與公民的中介，但是多元主義所描述的政策過程，直接將焦點(diǎn)從國家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向更流動性、不可預(yù)測的政治團(tuán)體。統(tǒng)合主義卻認(rèn)為，無論如何，所謂的政府政策應(yīng)留給國家界定合法利益、形成政治組織、以及融和社會參與者於政策訂定過程的空間與能力。 利益與國家的關(guān)係有兩種基本型態(tài)，一為競爭，一為合作。多元論與統(tǒng)合主義從不懷疑國家與社會關(guān)係的角色，只不過前者強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體自由競爭以取得接近決策程序的途徑，後者主張利益團(tuán)體與國家的合作。統(tǒng)合主義假定資本主義的社會依循一定的發(fā)展軌道，國家為了處理階級衝突的功能要件而發(fā)展統(tǒng)合模式，將利益團(tuán)體整合到政府決策制定過程，讓組織化的利益團(tuán)體分享國家的主權(quán)，在合作的安排下彼此實(shí)現(xiàn)共享的目標(biāo)。利益團(tuán)體並沒有支配性，國家必須強(qiáng)烈的保有自主權(quán)，但不藉由強(qiáng)制性手段強(qiáng)硬的推動優(yōu)先順序的政策，藉由統(tǒng)合的安排，國家可以決定誰及接近權(quán)力，以及如何參與政策的發(fā)展，而執(zhí)行公共政策。但是統(tǒng)合主義的概念非常模糊，後來鐵三角、次級政府觀念(notion of subgovernment)以及Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policy munities)研究，企圖將團(tuán)體競爭的理念融入穩(wěn)定與部門化的政策制訂形態(tài)中，漸漸發(fā)展出政策網(wǎng)絡(luò)概念。政策網(wǎng)絡(luò)的理論近二十年來，在公共行政的研究上受到普遍的歡迎，如上一章所述，它指的是在政策制定過程上，政府與私人組織之間的穩(wěn)定關(guān)係。政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展也是公共行政的一面實(shí)際鏡子，奠基於韋伯(Max Weber)理型的單元權(quán)威中心的歐洲行政國，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囌呔W(wǎng)絡(luò)領(lǐng)航(steering through networks)的治理型態(tài)。一九七○年代末以來，政策網(wǎng)絡(luò)取代多元主義(pluralism)、統(tǒng)合主義(corporatism) 以及其他的傳統(tǒng)模式，成為英、美與歐洲政策分析的共同途徑。隨著政府與政策制定活動雙雙的成長，參與者的廣泛度與複雜度皆增加；社會更大的分殊性、政策規(guī)劃導(dǎo)向特定的標(biāo)的、以及政策過程參與者的增加，意味著政策網(wǎng)絡(luò)的途徑比多元論、統(tǒng)合主義、由上而下的政策執(zhí)行、由上而下的政策執(zhí)行更適合現(xiàn)代政策制定，結(jié)果各種政策網(wǎng)絡(luò)理論蓬勃發(fā)展，不僅是個隱喻而已。政策網(wǎng)路被解釋為「相對穩(wěn)定與前進(jìn)的關(guān)係網(wǎng)，動員與匯集廣泛分布的資源，使得集合的行動得以協(xié)調(diào)邁向共同政策」。政策網(wǎng)路包括一個政策領(lǐng)域所有參與政策規(guī)畫與執(zhí)行的行動者，他們的主要特性是公共與私人之間的非正式關(guān)係，但是具有相互依賴的利益，努力尋求在集中的、但並非是層級節(jié)制的層次上，集合行動解決問題。政策網(wǎng)絡(luò)最大的爭議性在於它將國家機(jī)關(guān)的政策制定焦點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到次級系統(tǒng)與部門，而忽略總體政治的過程。從參與者相互依賴的觀點(diǎn)看，政策網(wǎng)絡(luò)的研究似乎不自覺的強(qiáng)化多元理論的國家印象(Atkinson and Coleman, 1996:201203)。正如Laumann與Knoke(1987)所描述國家為政府與非政府的組織的複雜系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)競爭權(quán)力與影響政策參與者的合法性，評論者認(rèn)為如果國家為組織的複雜系統(tǒng)，則國家權(quán)威嚴(yán)重分割化，各個機(jī)構(gòu)與官僚開放競爭，各種利益團(tuán)體競爭決策制定者關(guān)懷的眼神，斷續(xù)漸進(jìn)的決策支配政策的型態(tài)，甚至於自我組織的網(wǎng)絡(luò)穿越制度的邊界，擴(kuò)展到政府的公務(wù)人員。如此一來，國家與社會的界限模糊而消失，國家僅被當(dāng)做是分離的實(shí)體，而不是與團(tuán)體分享權(quán)威的實(shí)體。他們批評政策網(wǎng)絡(luò)的分析僅限於部門與次級的層次，而無法比較國家對國家的層次。因此，網(wǎng)絡(luò)分析的途經(jīng)是否僅限於利益中介的解釋，它是否可界定為治理模式；它又如何解釋總體政治的問題，能夠解決這這些疑問，才能取代多元主義重新整合國家與社會的關(guān)係，關(guān)於這些問題，分別從治理概念的變遷，以及政策網(wǎng)絡(luò)治理的理論架構(gòu)說明。第一節(jié) 治理含義的變遷一、 治理(governance)的概念「治理」指的是政府定義的改變，換言之，指的是一種新的統(tǒng)治(governing)過程?，F(xiàn)在，治理一詞常被運(yùn)用於公共與私人領(lǐng)域，表示全球與地方的政策網(wǎng)絡(luò)的安排，並且指稱正式的結(jié)構(gòu)與非正式的規(guī)範(fàn)與實(shí)際(Williamson, 1996)。治理的名詞具有強(qiáng)烈的直覺訴求，因而治理概念的運(yùn)用者很少認(rèn)為必須要有精確的定義，結(jié)果，當(dāng)治理被界定為政策或組織目標(biāo)達(dá)成的要素時，它到底指的是組織結(jié)構(gòu)、行政過程、管理的措施、誘因與規(guī)則系統(tǒng)、行政理論，或者上述要素的綜合，實(shí)在很模糊。在公領(lǐng)域的文獻(xiàn)上，治理的定義反映制度與網(wǎng)絡(luò)的概念，例如，世界銀行(World Bank)憲法所規(guī)範(fàn)的治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的連結(jié)(Von BendaBeckman, 1994)，組織結(jié)構(gòu)的關(guān)係及其與政府機(jī)構(gòu)的科層關(guān)係(Hult and Walcott, 1989)，甚至於更多的用法指的是多元機(jī)構(gòu)夥伴關(guān)係，自我組織的網(wǎng)絡(luò)(selfgoverning networks)，公共與私人參與者之間的模糊責(zé)任(Stoker, 1998)；開發(fā)中國家權(quán)力從國家移轉(zhuǎn)到公民社會，以及鼓勵公領(lǐng)域的改革(Hewitt de Alcantara, 1998)；公共衝突解決的公民積極參與(Dukes,1993)；以及強(qiáng)調(diào)地方領(lǐng)導(dǎo)與政治動員的公共健康醫(yī)療政策成功的執(zhí)行應(yīng)該包括公共與私人領(lǐng)域的參與(Salmon and Whiteis, 1992)。儘管定義模糊，Lynn Jr., Heinrich與Hill(2000：235)認(rèn)為治理指的是完全或部分自主性的個人或團(tuán)體為了利益而集合行動，達(dá)成指揮、控制、與協(xié)調(diào)。Wamsley (1990：25)認(rèn)為治理指的運(yùn)用權(quán)威以改進(jìn)系統(tǒng)的領(lǐng)航以及方向。Vickers(1983)指的是統(tǒng)治關(guān)係，亦即互動型態(tài)，以及權(quán)威當(dāng)局維持或調(diào)整統(tǒng)治關(guān)係以求最大化價值的角色。因此，我們常提及全球市場、地方公立學(xué)校、歐盟、以及聯(lián)邦社會計畫、國際人道援助、公共服務(wù)提供者網(wǎng)絡(luò)的治理。Rhodes使用「新治理」一詞，以別於傳統(tǒng)的「政府」用詞，根據(jù)Finer(1970：34)對政府的定義為：(1) 統(tǒng)治(governing)或治理(governance)的活動或過程；(2) 法規(guī)命令的環(huán)境(3) 在統(tǒng)治者統(tǒng)治之下的人民；(4) 社會被統(tǒng)治的方式、方法、或制度。Rhodes認(rèn)為現(xiàn)在治理的用法並不是政府的同義詞，治理表示政府定義改變的意思，指的是新的統(tǒng)治過程；或改變的法規(guī)命令環(huán)境；或新的社會被統(tǒng)治的方式(Rhodes 1997：34)。到目前為止，至少有下列六種治理的運(yùn)用符合上述新的過程、環(huán)境或方法。(1) 最小規(guī)模的(the minimal state)的國家；(2) 統(tǒng)合的政府(corporate governance)；(3) 實(shí)施新公共管理(the new management)的政府：(4) 善治的方式（good governance ）；(5) 社會操控制的系統(tǒng)(a sociocybernetic system)(6) 自我組織的網(wǎng)絡(luò)(selforganizing networks)。二、治理含義的變遷：新型式的治理是不需要有政府形式的治理政策網(wǎng)絡(luò)的分析不僅限於解釋多元政治的利益中介，學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)係為新治理的一個模式，Rhodes在1997年”Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability”一書中將政網(wǎng)絡(luò)界定為治理模式，他說「治理指的是自我組織的府際網(wǎng)絡(luò)」。Rhodes認(rèn)為治理並不等同政府，治理的含義如下： 治理為最小規(guī)模的國家：這種治理的運(yùn)用乃重新界定公共介入的範(fàn)圍與方式，並且運(yùn)用市場與準(zhǔn)市場傳遞公共服務(wù)。國家的規(guī)模應(yīng)籍由民營化與縮減文官而縮小，但仍應(yīng)隨著國家生產(chǎn)總值的比例維持公共支出；地方政的公務(wù)員的縮減可稍微緩和；並藉由管制以取代國營來解決公共問題。 治理為統(tǒng)合性質(zhì)的治理：這種治理的運(yùn)用乃指指揮與控制組織的系統(tǒng)（Cadbury Report, 1992:：15）。政府的角色並非要像公司一般集中精神於企業(yè)經(jīng)營，而是重在執(zhí)行企業(yè)公司（business corporations）賴以指揮與控制的方法；而這樣的觀點(diǎn)已經(jīng)被Chartered Institute of Public Finance and Accountancy（CIPFA