【正文】 第三章 政策網(wǎng)絡的治理模式第二次世界大戰(zhàn)之後，福利國家建立，人民原本對政府的政策制定抱著高度的期望，但是一九七○年代末期與一九八○年代，隨著石油危機與政府續(xù)效的不彰，人民對政府期望大為降低，取代的是對政府介入公共事務的懷疑，小而美與企業(yè)型政府的新公共管理運動方興未艾。今天這種改革的熱潮依然持續(xù)，所不同的是，不信任政府的情緒已經(jīng)不再 參見G. L. Wamsley (1985). Policy Subsystems as a Unit of Analysis in Implementation Studies: A Struggle for Theoretical Synthesis. In K. I. Hanf and Th. A. J. Toonen eds. Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Nijhoff, Dordrecht:7196. 由於全球化的變遷深受世人重視，聯(lián)合國在一九九五年成立「全球治理委員會」，積極討論後冷戰(zhàn)全球事務的治理，並且擴大治理的觀念與範疇，不僅涉及政府間關係，還包括非政府組織、公民運動、跨國籍公司、全球資本市場，以兼顧國家的主導與市場的競爭。，新的政策問題，例如環(huán)境污染、組織犯罪的成長、以及因應全球化，為了維護國際經(jīng)濟發(fā)展空間的競爭性內(nèi)結構需要，以及福利國如何修正等問題，都需要政府的介入。然而，政府已不能再認為其擁有二次戰(zhàn)後福利國的單元中心治理權威，一九六○年代與一九七○年代的經(jīng)驗顯示政府的領航潛能有限，公共部門管理者發(fā)現(xiàn)他們不能單獨依賴傳統(tǒng)的官僚組織完成肩負的責任，他們必須動員社會的力量，維持最後的控制權，但與其他的參與者分享公共權威的執(zhí)行，結果，政府型態(tài)的全距因而擴張了很多。晚近，許多從不懷疑立法、行政、與官僚組織的後現(xiàn)代政治學者提出「政策網(wǎng)絡」(policy networks)的創(chuàng)新概念來取代多元主義的以反應這種政府與社會的關係。 自從第二次世界大戰(zhàn)之後，多元主義在西方國家是一個與極權(totalitarianism)相對的名詞，它蘊含一個規(guī)範性信念，就是認為權力與政治權威應該廣泛分配於團體。多元主義認為不能僅以正式憲政結構的各部會職權或僅以三權分立來解釋國家的治理，利益團體是國家與公民的中介，但是多元主義所描述的政策過程，直接將焦點從國家的結構轉向更流動性、不可預測的政治團體。統(tǒng)合主義卻認為，無論如何，所謂的政府政策應留給國家界定合法利益、形成政治組織、以及融和社會參與者於政策訂定過程的空間與能力。 利益與國家的關係有兩種基本型態(tài)，一為競爭，一為合作。多元論與統(tǒng)合主義從不懷疑國家與社會關係的角色，只不過前者強調(diào)利益團體自由競爭以取得接近決策程序的途徑，後者主張利益團體與國家的合作。統(tǒng)合主義假定資本主義的社會依循一定的發(fā)展軌道，國家為了處理階級衝突的功能要件而發(fā)展統(tǒng)合模式，將利益團體整合到政府決策制定過程，讓組織化的利益團體分享國家的主權，在合作的安排下彼此實現(xiàn)共享的目標。利益團體並沒有支配性，國家必須強烈的保有自主權，但不藉由強制性手段強硬的推動優(yōu)先順序的政策，藉由統(tǒng)合的安排，國家可以決定誰及接近權力，以及如何參與政策的發(fā)展，而執(zhí)行公共政策。但是統(tǒng)合主義的概念非常模糊，後來鐵三角、次級政府觀念(notion of subgovernment)以及Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policy munities)研究，企圖將團體競爭的理念融入穩(wěn)定與部門化的政策制訂形態(tài)中，漸漸發(fā)展出政策網(wǎng)絡概念。政策網(wǎng)絡的理論近二十年來，在公共行政的研究上受到普遍的歡迎，如上一章所述，它指的是在政策制定過程上，政府與私人組織之間的穩(wěn)定關係。政策網(wǎng)絡理論的發(fā)展也是公共行政的一面實際鏡子，奠基於韋伯(Max Weber)理型的單元權威中心的歐洲行政國，現(xiàn)在轉變?yōu)橐蕾囌呔W(wǎng)絡領航(steering through networks)的治理型態(tài)。一九七○年代末以來，政策網(wǎng)絡取代多元主義(pluralism)、統(tǒng)合主義(corporatism) 以及其他的傳統(tǒng)模式，成為英、美與歐洲政策分析的共同途徑。隨著政府與政策制定活動雙雙的成長，參與者的廣泛度與複雜度皆增加；社會更大的分殊性、政策規(guī)劃導向特定的標的、以及政策過程參與者的增加，意味著政策網(wǎng)絡的途徑比多元論、統(tǒng)合主義、由上而下的政策執(zhí)行、由上而下的政策執(zhí)行更適合現(xiàn)代政策制定，結果各種政策網(wǎng)絡理論蓬勃發(fā)展，不僅是個隱喻而已。政策網(wǎng)路被解釋為「相對穩(wěn)定與前進的關係網(wǎng)，動員與匯集廣泛分布的資源，使得集合的行動得以協(xié)調(diào)邁向共同政策」。政策網(wǎng)路包括一個政策領域所有參與政策規(guī)畫與執(zhí)行的行動者，他們的主要特性是公共與私人之間的非正式關係，但是具有相互依賴的利益，努力尋求在集中的、但並非是層級節(jié)制的層次上，集合行動解決問題。政策網(wǎng)絡最大的爭議性在於它將國家機關的政策制定焦點，轉移到次級系統(tǒng)與部門，而忽略總體政治的過程。從參與者相互依賴的觀點看，政策網(wǎng)絡的研究似乎不自覺的強化多元理論的國家印象(Atkinson and Coleman, 1996:201203)。正如Laumann與Knoke(1987)所描述國家為政府與非政府的組織的複雜系統(tǒng)，強調(diào)競爭權力與影響政策參與者的合法性，評論者認為如果國家為組織的複雜系統(tǒng)，則國家權威嚴重分割化，各個機構與官僚開放競爭，各種利益團體競爭決策制定者關懷的眼神，斷續(xù)漸進的決策支配政策的型態(tài)，甚至於自我組織的網(wǎng)絡穿越制度的邊界，擴展到政府的公務人員。如此一來，國家與社會的界限模糊而消失，國家僅被當做是分離的實體，而不是與團體分享權威的實體。他們批評政策網(wǎng)絡的分析僅限於部門與次級的層次，而無法比較國家對國家的層次。因此，網(wǎng)絡分析的途經(jīng)是否僅限於利益中介的解釋，它是否可界定為治理模式；它又如何解釋總體政治的問題，能夠解決這這些疑問，才能取代多元主義重新整合國家與社會的關係，關於這些問題，分別從治理概念的變遷，以及政策網(wǎng)絡治理的理論架構說明。第一節(jié) 治理含義的變遷一、 治理(governance)的概念「治理」指的是政府定義的改變，換言之，指的是一種新的統(tǒng)治(governing)過程。現(xiàn)在，治理一詞常被運用於公共與私人領域，表示全球與地方的政策網(wǎng)絡的安排，並且指稱正式的結構與非正式的規(guī)範與實際(Williamson, 1996)。治理的名詞具有強烈的直覺訴求，因而治理概念的運用者很少認為必須要有精確的定義，結果，當治理被界定為政策或組織目標達成的要素時，它到底指的是組織結構、行政過程、管理的措施、誘因與規(guī)則系統(tǒng)、行政理論，或者上述要素的綜合，實在很模糊。在公領域的文獻上，治理的定義反映制度與網(wǎng)絡的概念，例如，世界銀行(World Bank)憲法所規(guī)範的治理與經(jīng)濟發(fā)展的連結(Von BendaBeckman, 1994)，組織結構的關係及其與政府機構的科層關係(Hult and Walcott, 1989)，甚至於更多的用法指的是多元機構夥伴關係，自我組織的網(wǎng)絡(selfgoverning networks)，公共與私人參與者之間的模糊責任(Stoker, 1998)；開發(fā)中國家權力從國家移轉到公民社會，以及鼓勵公領域的改革(Hewitt de Alcantara, 1998)；公共衝突解決的公民積極參與(Dukes,1993)；以及強調(diào)地方領導與政治動員的公共健康醫(yī)療政策成功的執(zhí)行應該包括公共與私人領域的參與(Salmon and Whiteis, 1992)。儘管定義模糊，Lynn Jr., Heinrich與Hill(2000：235)認為治理指的是完全或部分自主性的個人或團體為了利益而集合行動，達成指揮、控制、與協(xié)調(diào)。Wamsley (1990：25)認為治理指的運用權威以改進系統(tǒng)的領航以及方向。Vickers(1983)指的是統(tǒng)治關係，亦即互動型態(tài)，以及權威當局維持或調(diào)整統(tǒng)治關係以求最大化價值的角色。因此，我們常提及全球市場、地方公立學校、歐盟、以及聯(lián)邦社會計畫、國際人道援助、公共服務提供者網(wǎng)絡的治理。Rhodes使用「新治理」一詞，以別於傳統(tǒng)的「政府」用詞，根據(jù)Finer(1970：34)對政府的定義為：(1) 統(tǒng)治(governing)或治理(governance)的活動或過程；(2) 法規(guī)命令的環(huán)境(3) 在統(tǒng)治者統(tǒng)治之下的人民；(4) 社會被統(tǒng)治的方式、方法、或制度。Rhodes認為現(xiàn)在治理的用法並不是政府的同義詞，治理表示政府定義改變的意思，指的是新的統(tǒng)治過程；或改變的法規(guī)命令環(huán)境；或新的社會被統(tǒng)治的方式(Rhodes 1997：34)。到目前為止，至少有下列六種治理的運用符合上述新的過程、環(huán)境或方法。(1) 最小規(guī)模的(the minimal state)的國家；(2) 統(tǒng)合的政府(corporate governance)；(3) 實施新公共管理(the new management)的政府：(4) 善治的方式（good governance ）；(5) 社會操控制的系統(tǒng)(a sociocybernetic system)(6) 自我組織的網(wǎng)絡(selforganizing networks)。二、治理含義的變遷：新型式的治理是不需要有政府形式的治理政策網(wǎng)絡的分析不僅限於解釋多元政治的利益中介，學者認為政策網(wǎng)絡係為新治理的一個模式，Rhodes在1997年”Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability”一書中將政網(wǎng)絡界定為治理模式，他說「治理指的是自我組織的府際網(wǎng)絡」。Rhodes認為治理並不等同政府，治理的含義如下： 治理為最小規(guī)模的國家：這種治理的運用乃重新界定公共介入的範圍與方式，並且運用市場與準市場傳遞公共服務。國家的規(guī)模應籍由民營化與縮減文官而縮小，但仍應隨著國家生產(chǎn)總值的比例維持公共支出；地方政的公務員的縮減可稍微緩和；並藉由管制以取代國營來解決公共問題。 治理為統(tǒng)合性質的治理：這種治理的運用乃指指揮與控制組織的系統(tǒng)（Cadbury Report, 1992:：15）。政府的角色並非要像公司一般集中精神於企業(yè)經(jīng)營，而是重在執(zhí)行企業(yè)公司（business corporations）賴以指揮與控制的方法；而這樣的觀點已經(jīng)被Chartered Institute of Public Finance and Accountancy（CIPFA