【正文】 企業(yè)內部控制規(guī)范企業(yè)目錄企業(yè)內部控制規(guī)范起草說明 2企業(yè)內部控制規(guī)范——基本規(guī)范 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——貨幣資金 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——采購與付款 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——存貨 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——對外投資 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——工程項目 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——固定資產 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——銷售與收款 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——籌資 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——成本費用 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——擔保 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——合同 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——對子公司的控制 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——財務報告編制 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——信息披露 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——預算 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——人力資源政策 2企業(yè)內部控制具體規(guī)范第xx號——計算機信息系統(tǒng) 2企業(yè)內部控制規(guī)范起草說明一、關于研究、制定企業(yè)內部控制規(guī)范的必要性研究、制定一套具有統(tǒng)一性、公認性和科學性的企業(yè)內部控制規(guī)范，是2006年7月15日企業(yè)內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議達成的廣泛共識，是國際國內多種因素共同作用、共同影響的結果。國際資本市場大力強化內部控制。安然、世通等財務舞弊和會計造假案件的發(fā)生，嚴重沖擊了美國乃至國際資本市場的正常秩序。研究結果表明，內部控制存在缺陷是導致企業(yè)經營失敗并最終鋌而走險、欺騙投資者和社會公眾的重要原因。為此，許多國家通過立法強化企業(yè)內部控制，內部控制日益成為企業(yè)進入資本市場的“入門證”和“通行證”，我國境外上市企業(yè)紛紛花巨資聘請海外機構設計內部控制制度，以適應上市地的監(jiān)管要求。經濟健康發(fā)展迫切呼喚加強內部控制。內部控制作為公司治理的關鍵環(huán)節(jié)和經營管理的重要舉措，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。但從現(xiàn)實情況看，許多企業(yè)管理松弛、內控弱化、風險頻發(fā)，資產流失、營私舞弊、損失浪費等問題還比較突出。為了引導企業(yè)進一步加強內部控制，1999年修訂的《會計法》，第一次以法律的形式對建立健全內部控制提出原則要求，財政部隨即連續(xù)制定發(fā)布了《內部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》等7項內部會計控制規(guī)范，審計署、國資委、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會以及上海、深圳證券交易所等也從不同角度對加強內部控制提出明確要求。但是，隨著市場經濟的發(fā)展和企業(yè)環(huán)境的變化，單純依賴會計控制已難以應對企業(yè)面對的市場風險，會計控制必須向風險控制發(fā)展；同時，各部門之間的內控要求也有待于進一步協(xié)調，以便為進行內部控制自我評估和外部評價提供統(tǒng)一標準。各級領導高度重視內部控制制度建設。溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上作《政府工作報告》時強調，要“完善公司治理，健全內控機制”；2004年底和2005年6月，國務院領導同志連續(xù)兩次就強化企業(yè)內部控制問題作出重要批示，其中，2005年6月，在財政部、國資委和證監(jiān)會聯(lián)合上報的《關于借鑒〈薩班斯法案〉 完善我國上市公司內部控制制度的報告》上作出批示，同意“由財政部牽頭，聯(lián)合證監(jiān)會及國資委，積極研究制定一套完整公認的企業(yè)內部控制指引”；2006年7月15日，財政部、國資委、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)起成立企業(yè)內部控制標準委員會，許多監(jiān)管部門、大型企業(yè)、行業(yè)組織、中介機構、科研院所的領導和專家學者積極參與，為構建我國企業(yè)內部控制標準體系提供了組織和機制保障；與此同時，按照科學民主決策精神，公開選聘了86名咨詢專家，組織開展了一系列內部控制科研課題，為構建我國內控標準體系提供技術支撐和理論支持。綜合以上各方面情況，研究制定企業(yè)內部控制規(guī)范，是經濟社會發(fā)展的迫切要求，是新形勢下監(jiān)管部門落實科學發(fā)展觀、服務企業(yè)改革與發(fā)展的重要舉措。在各方面的探索積累和共同努力下，制定工作的條件也基本成熟。二、關于企業(yè)內部控制規(guī)范的起草原則企業(yè)內部控制規(guī)范的起草工作，是一項政策性、專業(yè)性、社會性都很強的工作。在起草企業(yè)內部控制規(guī)范時，我們主要把握了以下三項基本原則：（一）立足國情，實行創(chuàng)新作為企業(yè)建立健全內部控制制度的基礎依據和基本參照，企業(yè)內部控制規(guī)范必須與我國企業(yè)所處的具體環(huán)境相協(xié)調，必須與國家有關法律法規(guī)相協(xié)調，必須與企業(yè)經營管理實踐相協(xié)調。企業(yè)內部控制規(guī)范只有扎根于我國經濟、社會、法律、文化環(huán)境和企業(yè)鮮活實踐，才能具有強大的生命力，才能發(fā)揮應有的積極作用。同時，經濟全球化趨勢的不斷發(fā)展、國際國內兩個市場、兩種資源的有效利用、“請進來”、“走出去”戰(zhàn)略的深入實施，又要求我們必須放眼世界、兼收并蓄，取其所長、為我所用。因此，只有認真梳理、總結、提煉我國企業(yè)經營管理制度和做法經驗，科學研究、分析國外內部控制發(fā)展動態(tài)、框架模式和成熟實踐，并在此基礎上強化創(chuàng)新意識和超越意識，著力體現(xiàn)中國魅力，才能切合實際，既使我國企業(yè)內部控制規(guī)范與國際發(fā)展潮流保持協(xié)調，又能增強我國在內部控制國際協(xié)調與趨同中的影響力和話語權。本著這一原則，我們在起草過程中合理借鑒了以美國COSO報告為代表的國外內部控制框架，并根據我國國情進行了較大調整和改進。對國外內部控制框架，尤其是COSO框架的借鑒，主要體現(xiàn)在基本規(guī)范中。基本規(guī)范在形式上借鑒了COSO 報告5要素框架，同時在內容上體現(xiàn)了風險管理8要素框架的實質。主要考慮是：內控基本框架，好比會計要素一樣，都存在國際趨同問題，借鑒國際上較為成熟的內控框架，能夠使我們一開始就站在一個較高的起點上，并為我國境外上市公司，特別是在美上市公司符合上市地內控監(jiān)管要求提供有益參考。至于是5要素還是8要素，綜合考慮，5要素框架相對較成熟、較穩(wěn)定，包括美國證監(jiān)會等推薦、參照的框架仍是5要素框架，同時，從長遠發(fā)展趨勢看，也應適當體現(xiàn)8要素框架的先進理念。在借鑒國外內控框架的同時，我們力求創(chuàng)新并取得點滴成果：一是內容創(chuàng)新。基本規(guī)范中的5要素框架并未照抄照搬國外的框架，而是根據我國的實際情況作了較大調整，并在內容上大大充實，在表達方式上符合我國法規(guī)特點、文化傳統(tǒng)和語言習慣，使國外提出的較為宏觀、抽象的內控理念轉變?yōu)榱司哂嗅槍π?、實用性的內控?guī)定。二是體系創(chuàng)新。除基本規(guī)范之外，我們還起草了17項具體規(guī)范，并將繼續(xù)起草若干具體規(guī)范和應用指南；與此同時，還將研究、制定評價標準和配套實施辦法，形成全方位、立體性推進內控體系建設的局面。我國的企業(yè)內控體系，將是一個層次分明、內容完整、銜接有序、整體互動的有機統(tǒng)一體。三是機制創(chuàng)新。我國的內控體系建設任務，是各部門、各方面通力合作、合力推進的，這使得內控問題從立法規(guī)范、標準建設、宣傳培訓、組織實施到監(jiān)督檢查等有一個良好的溝通協(xié)作機制，避免了單純從某一局部、某一方面入手可能造成的局限和被動。（二）突出重點，解決問題經過多年的發(fā)展，內部控制涉及的領域已非常廣泛，覆蓋公司層面、業(yè)務層面的幾乎所有活動，遠遠突破原來的內部牽制、會計控制的范圍。但作為由政府部門制定的企業(yè)內部控制規(guī)范，如果一開始就面面俱到、事無巨細，可能事倍功半，難于操作。只有選擇現(xiàn)階段企業(yè)存在的突出問題和市場經濟難以解決的問題加以規(guī)定，才能做到重點突出，才能取得突破，并帶動其他方面逐步規(guī)范起來。因此，我們在倡導有條件的企業(yè)根據市場自由競爭的需要建立全面內部控制和全面風險管理的同時，根據多數企業(yè)的意見，借鑒國際有關做法，提出對有義務對外提供財務報告的企業(yè)，至少須確保財務報告的真實可靠，并著重就影響財務報告真實可靠的重要業(yè)務與事項進行了規(guī)范，引導企業(yè)建立健全以財務報告內部控制為核心的內控機制。我們的初步考慮是：第一，企業(yè)的經營管理活動，歸根結底要通過財務報告來反映，抓住了財務報告內部控制這條主線，在一定程度上也抓住了企業(yè)經營管理與內部控制的重心和主體；第二，保證財務報告真實可靠，是企業(yè)的法定責任，是維護社會公眾利益的基礎環(huán)節(jié)，強化財務報告內部控制機制建設，是提升企業(yè)市場形象與誠信度、維護社會公眾利益的基本要求；第三，從政府監(jiān)管和資本市場監(jiān)管的角度看，即使是當今世界最發(fā)達的國家，也將財務報告內部控制作為企業(yè)管理層內部控制自我評估和注冊會計師評價的主體，因為滿足了財務報告內部控制的要求，能夠合理保證企業(yè)財務會計信息披露的真實公允，能夠有效維護社會公眾利益、促進資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展。（三）降低成本，穩(wěn)步推進在我國，內部控制雖然不是一個新話題，但畢竟現(xiàn)代意義上的內部控制與先前的內部牽制有著本質區(qū)別，特別是我國企業(yè)在法制意識、制度基礎、風險理念、經營風格等方面與歐美企業(yè)還存在較大差異。把內部控制作為貫穿企業(yè)經營管理與風險控制全過程的系統(tǒng)工程來建設，在我國仍處于探索階段、起步階段，還需要一個加強引導、深化認識的過程，還需要一個逐步適應、分步實施、不斷完善的過程。因此，企業(yè)內部控制規(guī)范的制定和有關監(jiān)管措施的出臺，必須考慮企業(yè)的接受程度和承受能力，必須考慮企業(yè)的實施成本。我國境外上市公司為達到上市地內控監(jiān)管要求而付出的巨大成本，以及有關國家對相關內控監(jiān)管要求的激烈論爭，為我們提供了諸多思考和啟示。在調研過程中，許多企業(yè)流露出對實施成本偏高、相關專業(yè)人才缺乏等問題的擔心，也對政出多門、要求不一、企業(yè)無所適從表示顧慮。我們理解，強化企業(yè)內部控制是趨勢、是方向、是進步，但難以一蹴而就。操之過急，可能事與愿違，陷于被動。在現(xiàn)階段，應當在宣傳普及內部控制先進理念和方法的基礎上，重點引導企業(yè)加強以財務報告內部控制為主線的相關標準建設。三、關于企業(yè)內部控制制度體系的基本框架根據委員們在企業(yè)內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議上的意見和咨詢專家的建議，我們初步確定了推進我國企業(yè)內部控制制度體系的基本目標，即：總結我國經驗，借鑒國際慣例，有效利用國際國內資源，充分發(fā)揮各方面積極作用，通過三到五年的努力，基本建立一套以防范風險和控制舞弊為中心、以控制標準和評價標準為主體的內部控制制度體系，以及以監(jiān)管部門為主導、各單位具體實施為基礎、會計師事務所等中介機構咨詢服務為支撐、政府監(jiān)管和社會評價相結合的內部控制實施體系，推動公司、企業(yè)和其他非營利組織完善治理結構和內部約束機制，不斷提高經營管理水平和可持續(xù)發(fā)展能力。 根據這一目標，結合現(xiàn)實需求，我們認為，在當前及今后兩年內，應當把控制標準體系和評價體系建設擺在優(yōu)先位置，這既是內控體系建設的基礎，又是適應證券監(jiān)管的迫切需要。在過去一段時間，有關方面借鑒國外尤其是美國的做法，開始推動國內上市公司實行內部控制自我評估制度和注冊會計師審計制度，但是，缺乏一套具有統(tǒng)一性、公認性、科學性的企業(yè)內部控制標準，使上市公司進行內部控制自我評估、注冊會計師進行內控審計缺乏明確標準?；谶@一現(xiàn)實情況，結合企業(yè)、會計師事務所的呼聲，我們考慮，應當把控制標準體系和評價體系建設作為當前及今后兩年內的工作重點，其中，控制標準體系建設又是基礎和前提。經比較研究和征求意見，初步確定，控制標準體系主要包括基本規(guī)范、具體規(guī)范和應用指南?；疽?guī)范規(guī)定內部控制的基本目標、基本要素、基本原則和總體要求，是制定具體規(guī)范和應用指南的基本依據，在內控標準體系中起統(tǒng)馭作用。 具體規(guī)范是根據基本規(guī)范，對企業(yè)辦理具體業(yè)務與事項從內部控制角度作出的具體規(guī)定。 應用指南是根據基本規(guī)范和相關具體規(guī)范制定的詳細解釋和說明，主要是為某些特殊行業(yè)、特殊企業(yè)、特定內控程序提供操作性強的指引。我們的基本考慮是：不同所有制形式、不同組織形式、不同業(yè)務范圍、不同規(guī)模的企業(yè)在實施內部控制中有不同的要求，這就要求在起草企業(yè)內部控制規(guī)范時必須進行全面、系統(tǒng)的對比分析，把握差異，提煉共性，盡可能抽取出多數企業(yè)普遍存在、普遍關注的共性業(yè)務與事項并提出相應的具體控制措施。對特殊行業(yè)、特殊企業(yè)實施內部控制的特殊要求，在基本規(guī)范的統(tǒng)馭下，主要通過制定相關的應用指南來提供操作性更強的指引。作為第一步，截至目前，我們已完成基本規(guī)范和17項具體規(guī)范的起草工作。根據工作規(guī)劃，正在加緊進行關聯(lián)交易、資產減值、公允價值、企業(yè)合并與分立、衍生工具、中介機構聘用等一系列具體規(guī)范和有關評價標準、實施辦法的研究、起草工作。四、關于基本規(guī)范和17項具體規(guī)范的起草工作概況基本規(guī)范和17項具體規(guī)范的起草工作，大致分為五個階段：一是資料收集和理論研究階段，主要是2004年底至2005年6月。在這一階段，根據國務院領導批示精神和全國人大常委會副委員長蔣正華同志、金人慶部長和王軍副部長在紀念會計法施行20周年座談會上的講話精神，我們開始更加廣泛地收集相關資料，并日益加強對國際國內內部控制發(fā)展動態(tài)的跟蹤研究。二是起草初步框架階段，主要是2005年7月至2006年6月。在這一階段，根據財政部領導指示精神和與國資委、證監(jiān)會聯(lián)席會議精神，組織了多次小型座談會，就擬訂內部控制基本框架聽取了有關監(jiān)管部門和專家學者的意見，并初步勾勒出了企業(yè)內部控制基本規(guī)范的原則框架。財政部大力推進企業(yè)內部控制制度建設得到了世界銀行的重視和支持，經協(xié)商，世界銀行同意將內控項目納入技術援助項目并給予一定資助。三是全面起草階段，主要是2006年7月至9月。企業(yè)內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議的召開和委員、咨詢專家們的真知灼見，為進一步推進內控體系建設指明了方向。會后，我們對起草工作思路作了必要調整，決定同時起草基本規(guī)范和若干具體規(guī)范，走出一條國際同行尚未全面實踐的新路子來。為了提高起草工作質量，我們于2006年8月底、9月初，兵分三路，深入天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地的近30家上市公司、大型企業(yè)、會計師事務所和上海、深圳兩家證券交易所，從不同角度、不同側面進行調查研究、廣泛征求意見，在此基礎上，草擬完成了基本規(guī)范和17項具體控制規(guī)范。四是初審修改階段，主要是2006年10月8日至11月初。在這一階段，連續(xù)召開兩次座談會、審稿會，邀請中石油、中石化、中國電信、中遠集團、五礦集團、中航一集團、中國機械工業(yè)集團、江蘇省電力公司、南京大學、東北財經大學和國際咨詢公司的專家學者（多數為委員和咨詢專家）對起草的各項控制規(guī)范進行了初審把關，并根據專家們的意見進行了修改完善。五是內部征求意見階段，主要是2006年11月至12月。在這一階段，將各項控制規(guī)范呈送委員會委員、咨詢專家以及部分會計師事務所有關專家內