【正文】 第一章 導(dǎo)論公共管理學(xué)—公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。（1）公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。（2）它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別：(1) 公共行政更加重視“設(shè)計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體“運作”過程；(2) 公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調(diào)管理的，經(jīng)濟的手段；(3) 公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負個人責(zé)任和外部取向。公共產(chǎn)品—為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。私人物品—即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。公共政策—是指擁有合法權(quán)威的包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)在內(nèi)的政府，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機構(gòu)或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。公共政策與公共管理的區(qū)別：（1） 公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。（2） 公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益。公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系：第一， 公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。第二， 公共政策具有一定的公共管理職能。第三， 公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑。第四， 在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處：都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在：1. 管理性質(zhì)的不同與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運作是在政治環(huán)境中進行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。2. 公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同公共管理以服務(wù)公眾、實現(xiàn)公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業(yè)管理以營利為目的。3. 效率意識的強弱不同公共管理所需經(jīng)費大部分來自于公共財政預(yù)算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，成本—效益的觀念和意識差；工商企業(yè)運作的經(jīng)費來源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤為動機，成本—效益的觀念和意識強。4. 責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強調(diào)公共責(zé)任、社會責(zé)任。在工商企業(yè)管理中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規(guī)模和復(fù)雜性、對官僚機構(gòu)加以政治控制的要求、對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因素導(dǎo)致了責(zé)任機制的擴散，這種擴散加深并復(fù)雜化了公共決策的過程。5. 管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴格得多。公共管理學(xué)—是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為：（1） 研究對象與范圍的特征（2） 跨學(xué)科和綜合性的特點（3） 具體研究問題的特征（4） 公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的（5） 更具現(xiàn)實性 美國著名學(xué)者波齊曼認為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。 P途徑強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關(guān)。 P途徑的公共管理如下特征：第一， 著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二， 重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三， 強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。B途徑的公共管理特征：第一， 偏愛企業(yè)管理的原則第二， 對公、私部門的差異不作嚴格區(qū)分第三， 除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)對公共管理的過程進行管理第四， 在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法P途徑和B途徑之間的共同之處：（1） 它們的眼光并不局限于行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外部環(huán)境的關(guān)系上；（2） 它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗性的材料。公共管理學(xué)的基本研究方法有：1. 實踐抽象法對管理實踐進行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實踐抽象法。2. 實體分析法公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準(zhǔn)政府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對這一實體活動的條件和規(guī)律等的認識。3. 實驗法在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大范圍推行某一類公共項目、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經(jīng)驗。4. 系統(tǒng)分析法公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會環(huán)境的關(guān)系；鼓勵對公共管理系統(tǒng)地各個組成部分、公共管理過程的各個環(huán)節(jié)進行同時的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。5. 比較分析法公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，要求對同一國家或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國家或地區(qū)在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。6. 多學(xué)科交叉式的綜合研究方式這種研究方式強調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補，運用各學(xué)科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。7. 案例分析法案例分析的要點是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理實踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。第2章公共管理的理論發(fā)展 公共行政理論的演進 公共行政理論的初創(chuàng) 威爾遜的“政治—行政”二分法“政治—行政”二分法—威爾遜提出應(yīng)在對政治與行政這兩個概念進行正確區(qū)分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來，進行專門的研究。 韋伯的官僚制理論韋伯認為，“官僚制”具有以下基本特征：（1） 合理的分工。（2） 層級節(jié)制的權(quán)力體系。（3） 依照規(guī)程辦事的運作機制。（4） 形式正規(guī)的決策文書。（5） 組織管理的非人格化。（6） 適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制。（7） 合理合法的人事行政制度。 泰勒的科學(xué)管理理論 公共行政理論的建構(gòu) 懷特的系統(tǒng)化行政理論 古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則厄威克認為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性：（1） 目標(biāo)原則。（2） 人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則。（3） “一人管理”原則。（4） “專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。（5） “授權(quán)”原則。（6） “責(zé)權(quán)相符”原則。（7） 明確性原則。（8） “控制幅度”原則。 福萊特的動態(tài)化公共行政理論 公共行政理論的轉(zhuǎn)型 西蒙的批評與公共政策學(xué)派的出現(xiàn) 沃爾多的批評與新公共行政學(xué)的勃興“新公共行政學(xué)”—是相對于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界為了回應(yīng)20世紀60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會、經(jīng)濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理論面臨的嚴峻挑戰(zhàn)而形成的一個運用全新的研究方法并且強調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派?！靶鹿残姓W(xué)”包括以下基本內(nèi)容：（1） 對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。（2） 對社會公平價值觀的提倡。（3） 對傳統(tǒng)“政治—行政”二分法的突破。（4） 對動態(tài)、開放組織觀的強調(diào)。 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 公共選擇理論 經(jīng)濟人的人性假設(shè)與公共選擇公共選擇—運用經(jīng)濟學(xué)的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。帕金森定律—揭示了政府機構(gòu)不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作?！钡贸龅慕Y(jié)論：不管政府機構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機構(gòu)的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。公共選擇理論提出解決問題的主張包括：（1） 組織類型的理性選擇。（2） 市場機制與個人選擇。（3） 分權(quán)化。（4） 公共服務(wù)組織小規(guī)?；?。（5） 自由化。 新公共管理理論“管理主義”—是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經(jīng)濟學(xué)家意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長；第二，這種生產(chǎn)能力的增長以“管理”功能對勞動力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實質(zhì)進展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”。 公共治理理論 公共治理理論的興起 治理的涵義治理—是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。 公共治理理論的內(nèi)容公共治理理論—是對作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進行整合的結(jié)果，其核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確定共同的目標(biāo)等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，其主要內(nèi)容包括：（1） 公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。（2） 公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。?） 多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。（4） 治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。（5） 治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色?！霸卫怼薄俏鞣綄W(xué)者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上，“元治理”只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功能的另一種表述而已。 新公共服務(wù)理論“新公共服務(wù)”—指的是關(guān)于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色一套理念。具體來說，新公共服務(wù)理論包括以下幾個方面的基本觀點 政府的職能是服務(wù)而不是掌舵 公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品 在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性 為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù) 責(zé)任并不簡單 重視人，而不只是重視生產(chǎn)率 公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要第3章 公共組織 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 公共組織的內(nèi)涵 組織與公共組織組織—是由兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。公共組織—是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責(zé)任。 公共組織的基本要素物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費。（3）物資設(shè)備。精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人權(quán)關(guān)系。 公共組織的特征公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現(xiàn)出自己獨具的特征。 以增進公共利益為目標(biāo) 公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權(quán)威性 公共組織受到高度的公共監(jiān)督 公共組織的活動具有政治性 公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難 公共組織具有一定的獨占性公共組織的獨占性—是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。 公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)—是指公共組織各要素的排列組合方式。 公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 最高層次的公共組織為決策層，負責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，負責(zé)本機關(guān)人、財、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會對本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標(biāo)。因此，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。優(yōu)點：（1） 分層負責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2） 行