【正文】 — 1 —、問題與對策 內(nèi)容題要： 公務員制度是人類在 工業(yè)文明時代不斷探尋社會管理和國家管理真諦的理性產(chǎn)物，它的產(chǎn)生是現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要?？梢哉f，沒有現(xiàn)代公務員制度，就沒有現(xiàn)代高效率的現(xiàn)代政府。進入新世紀，探索如何增強公務員制度的活力和提高公務員隊伍的素質(zhì)，提高效率、減少開支、改善服務，已成為一個全球性的重大課題。 近年來，我國公務員制度已得到普遍實施，但制度的完善尚需時日，各種研究也缺乏系統(tǒng)性、探討性。鑒于此，本文沿著我國公務員制度建立和實施的歷程進行梳理，放眼國外公務員改革趨勢，嘗試從縱橫兩個維度及制度本身的發(fā)展出發(fā)，力求對我國公務員 制度有一個立體的、多視角的研究，為進一步完善我國的公務員制度提出了自己的一孔之見。 本文共三部分，詳細地闡述了我國公務員制度建設的現(xiàn)狀、問題及對策。 第一部分是我國公務員制度的發(fā)展與成果。探討了我國公務員制度建立的背景、推行歷程和主要特點，系統(tǒng)地介紹了我國公務員制度建設取得的成果。 第二部分是我國公務員制度存在的主要問題及其原因分析。我國現(xiàn)行公務員制度的缺陷很多，本文主要從職位分類、考錄、考核、培訓、升降任免和辭職、辭退、退休制度等方面進行闡釋，分析了制約我國公務員制度建設發(fā)展的因素，為后文探討我國公務員制 度的完善奠定了基礎。 第三部分是完善我國公務員制度的基本思路。借鑒國外公務員制度改革的經(jīng)驗，造就一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公務員隊伍，促進我國公務員制度的法治化，完善公務員制度的運行機制，確立我國公務員制度的新理念，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌時期我國公務員制度創(chuàng)新與對策的良性互動，全面深化公務員制度改革，建設一支精干的公務員隊伍，以 — 2 — 實現(xiàn)現(xiàn)代政府的高效運作。 我國公務員制度建設的現(xiàn)狀、問題與對策 國家公務員系指國家工作人員，他們是代表國家從事社會公共事務管理、行使行政職權(quán)、履行國家公務的人員。而國家公務員制度，是對國家公務員依 法進行管理的各種法律和規(guī)章的總稱。 公務員制度是人類在工業(yè)文明時代不斷探尋社會管理和國家管理真諦的理性產(chǎn)物。其發(fā)展之快，普及之廣，是其他任何政治制度所不能比擬的。國家公務員制度首先誕生于英國，緊接著擴散到美國、西班牙、法國、德國。二戰(zhàn)后，一批新獨立的國家也紛紛效仿，建立起國家公務員制度。我國則在 20 世紀 90 年代初開始推行國家公務員制度。 公務員制度的產(chǎn)生是現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。社會化大生產(chǎn)極大地提高了人類自身征服自然、改造自然的能力，也促進了社會生產(chǎn)方式的大變革。這時的政府已由昔日充當“ 守夜人”的角色變成了法力無邊的“萬能政府”。為了克服市場經(jīng)濟的失靈，需要政府這只有形的手強有力的干預、平衡，高效政府成為工業(yè)化時代的迫切需要。公務員制度作為科學、規(guī)范的人事管理制度，為現(xiàn)代政府建設一支精干的人才隊伍提供了保證?？梢哉f，沒有現(xiàn)代公務員制度，就沒有高效率的現(xiàn)代政府。二十一世紀，以信息技術(shù)為代表的科技革命對各國的影響不斷加深，國際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，經(jīng)濟全球化明顯加快。與此同時，新的歷史時期對政府公共服務提出了新的挑戰(zhàn)。如何增強公務員制度的活力和提高公務員隊伍的素質(zhì)，提高效率、減少開支、改善服務，已 成為一個全球性的重大課題。 目前，建立和完善公務員制度是我國轉(zhuǎn)軌時期迫切需要解決的現(xiàn)實問題，也是一項全新的開創(chuàng)性事業(yè)。任何成功的實踐變革，都離不開深刻的理論準備，沒有充分的理論論證，任何匆促的行動都不免受挫，這既要立足我國現(xiàn)實 .又需借鑒別國經(jīng)驗。 一、我國公務員制度的建立、發(fā)展與成果 — 3 — （一）我國公務員制度建立的背景 任何制度的建立，都與一個社會的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展緊密相聯(lián)，作為干部人事制度重要內(nèi)容的國家公務員制度，也不例外。 1．市場經(jīng)濟體制改革對干部人事制度改革提出了新任務 市場經(jīng)濟的核 心內(nèi)容之一是加強法制、平等競爭，將其引入干部人事管理領域，就為建立國家公務員制度的一系列新機制奠定了基礎。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經(jīng)濟基礎具有能動的反作用。作為上層建筑的干部人事制度，是適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求而建立的，是為經(jīng)濟基礎服務的?？梢哉f，沒有十一屆三中全會以來以市場經(jīng)濟為取向的經(jīng)濟體制改革的深化，就沒有與此相適應的干部人事制度改革和國家公務員制度。 1978年 12月，黨的十一屆三中全會決定將全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，并開始逐步改革傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制； 1984 年黨的十二屆三中全會提出我國的社會主義經(jīng)濟是公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟； 1992 年黨的十四大進一步提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。公務員制度作為上層建筑的重要組成部分，實現(xiàn)從適應計劃經(jīng)濟體制到適應市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，就成為一個必然的趨勢。 2．傳統(tǒng)干部人事制度的弊端對改革提出了現(xiàn)實要求 我國干部人事管理體制的基礎是民主革命時期解放區(qū)和人民軍隊的干部制度，建國后又借鑒了前蘇聯(lián)干部管理體制的一些做法。應該說，這一制度發(fā)揮了較好的歷史作用。但隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化，其弊端日益顯現(xiàn)出來，主要是：“國家干部”的概念過于籠統(tǒng)，缺 乏科學的分類；管理權(quán)限過于集中；管理方式陳舊單一；管理制度不健全，用人缺乏法治；這使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出；二是用人上的不正之風難以避免。 3．鄧小平理論為干部人事制度改革指明了方向 早在 1980年，鄧小平同志就明確提出要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”，強調(diào)改革干部人事制度，“關(guān)鍵是健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劫、輪換制度，對各級領導干部（包括選舉 — 4 — 產(chǎn)生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當?shù)?、明確的規(guī)定”。這些要求為干部人事制度改革指明了方向，提供了寶貴的理論依據(jù)。 1987年黨的十三大提出：“進行干部人事制度的改革，就是要對‘國家干部’進行合理分解，改革集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。”“當前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度”。 在鄧小平理論的指引下，在黨中央、國務院的統(tǒng)一部署下，在各級政府的大力支持下，干部人事制度改革取得了重要的成果：提出了干 部“四化”方針；建立了退休制度，廢除了干部領導職務終身制；下放干部管理權(quán)限，嘗試打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任、聘任等多種形式；探索了黨政機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位分類管理的思路，從而為進一步深入、系統(tǒng)地進行干部人事制度改革，建立國家公務員制度打下了堅實的基礎。 （二）國家公務員制度的推行歷程 從我國公務員制度建立的歷史進程來看，主要經(jīng)歷了調(diào)研準備、試點運行、推行實施、健全完善四個階段。 1．調(diào)研準備階段（ 1984— 1989 年） 主要以研究、草擬法規(guī)為工作重點。為落實小平同志指示， 1984 年下 半年，中央決定加強干部人事立法，將干部的升遷、選拔、考核、獎懲等環(huán)節(jié)用法律規(guī)定下來。 1984年 11月，中央組織部和勞動人事部開始組織力量進行相關(guān)法規(guī)的研討起草工作。 1987年 10月召開的黨的十三大做出了建立國家公務員制度的決策。 1988 年 4 月召開的七屆全國人大一次會議，進一步提出要“抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”。 2．試點運行階段（ 1989— 1993 年） 根據(jù)邊實踐、邊探索、邊修改條例的精神，從 1989年初開始，首先在國務院六個部門即審計署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保局、國家稅務局、國家建材局進行國 家公務員制度試點。 1990 年，又在哈爾濱 — 5 — 市和深圳市進行試點。試點工作的實踐進一步完善了條例的內(nèi)容。 3．推行實施階段（ 1993— 1999 年） 1993年 8月 14日，國務院總理李鵬簽署中華人民共和國國務院令第 125號發(fā)布《國家公務員暫行條例》，規(guī)定自 1993年 10月 1日起施行。之后，國務院召開會議，對公務員制度的推行工作做了部署，提出“爭取用三年或更多一些時間在全國基本建立起公務員制度，然后再逐步加以完善”。同年，國務院又制定了《國家公務員制度實施方案》（國發(fā)〔 2020〕 78號）作為制度推進的依據(jù)。各地各部門按 照黨中央、國務院的部署，自上而下積極做好推行工作。推行工作在維護社會穩(wěn)定的前提下，采取了“整體推進，突出重點，分步到位”的方法，根據(jù)各項改革的難易程度和基礎條件，針對人民群眾關(guān)心的重點難點問題，一年一個突破口，逐步達到目標。到 1998年底，國家公務員制度入軌工作基本到位，有中國特色的國家公務員制度在中央和省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府機關(guān)基本建立，公務員制度顯示了蓬勃的生命力。 4． 健全完善階段（ 1999— 今） 1998 年的政府機構(gòu)改革，進一步轉(zhuǎn)變了政府職能，為逐步建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管 理體制，建設高素質(zhì)、專業(yè)化的公務員隊伍，奠定了良好的基礎。 2020 年黨的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務員制度，為新世紀公務員隊伍建設和制度建設指明了方向。 2020年 5月 23日召開的中央政治局人才工作會議，提出要大力實施人才強國戰(zhàn)略，著力建設黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才和專業(yè)技術(shù)人才三支隊伍，為全面建設小康社會提供堅強的人才保證等。這些要求進一步明確了公務員隊伍建設和制度建設的方向。 我國的公務員制度繼承和發(fā)揚了黨和國家干部人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)吸收了干部人事制度改革的經(jīng)驗，同時也借鑒 了外國公務員制度中一些有益的科學管理辦法，形成了中國特色的公務員制度。 （三）國家公務員制度的主要特點 公務員制度作為上層建筑的一部分，是同一個國家的經(jīng)濟基礎和政治制度相聯(lián)系的，體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志，并為統(tǒng)治階級服務；作為國家政治制度的一個組成部分， — 6 —