【正文】 我國政府招標采購實務操作目錄第一章 我國政府招標采購的最新規(guī)定與實踐第二章 政府招標采購規(guī)則程序及案例第三章 我國香港特別行政區(qū)建設工程招標投標實務第一章 我國政府招標采購的最新規(guī)定與實踐1999年4月17日，財政部向全國頌布了《政府管理采購暫行辦法》，要求凡是使用財政性資金(包括財政預算內資金和預算外資金 )都要實行政府采購，其基本方式是招標采購。1999 年5月11日，國務院辦公廳批轉國務院機關事務管理局《關于在國務院各部門機關試行政府采購的意見》，提出要求采購方式以招標采購為主。這就明確了政府招標采購必須要施行， 本章就介紹國務院的要求和政府采購的具體方法。第一節(jié) 政府招標采購在我國勢在必行長期以來，我國固定資產投資(包括基本建設投資和技術改造投資)實行計劃經濟管理體制 。改革開放以來，企業(yè)的經營自主權逐步得到落實，但在固定資產投資領域，企業(yè)的市場主體 地位并未真正確立。項目由國家計劃安排，但項目的風險卻由企業(yè)承擔，形成固定資產投資 管理的計劃經濟模式和生產經營的市場經濟模式“雙軌制”。投資決策并未完全以市場為導 向，決策權仍操在各地各級政府手中。由此，產生了一系列弊端：投資總量難以調控，投資 結構不夠合理，低水平重復建設過多，投資效益低下，銀行不良貸款增加，貸款資金本息不能如期收回。這些問題的解決，有賴于投資管理體制改革的深化和其他配套政策的落實。推行招標投標制，是提高投資效益的有效途徑之一。一、政府招標采購可協(xié)助銀行完善對固定資產貸款的管理目前銀行對固定資產貸款的管理著重在前期管理(項目評估、審查、發(fā)放貸款)和后期管理( 到期收回貸款本息)；而對中期管理(貸款的使用、貨物及工程采購)往往缺乏有效的監(jiān)管手 段，形成對貸款資金監(jiān)管上的空檔。而貨物及工程的采購卻正是項目實施的重要環(huán)節(jié)。它對一個理論上可行、市場前景好的項目是否真正能取得良好的社會經濟效益，起著決定性的作 用。一些項目由于工程采購選擇不當而延誤工期，到期不能竣工驗收；或引進設備配置不全， 形成不了生產能力，追加投資一超再超；或采購設備質次價高，造成產品質量差、銷售不暢 ， 企業(yè)經濟效益差，無力償還貸款。凡此種種現(xiàn)象，在項目的貸款使用中帶有一定的普遍性。其結果增加了項目成本，造成了建設資金的浪費，加大了項目的市場風險，嚴重地影響了投資效益的發(fā)揮。這在很大程度上與項目貸款的中期監(jiān)管失控有關。而專業(yè)招標機構的重要職能就是代理買方實施采購，正好填補了這一空檔，強化了項目管理的中期服務，為貸款資金的有效使用提供了專業(yè)上的保障。國家認可的專業(yè)招標機構組建的評標委員會在技術和商務上均有較高的權威性。招標對中標單位的選擇程序規(guī)范、組織嚴密、方法科學。所簽經濟合同有經濟和法律手段保證，確保其 順利執(zhí)行。因此從機制上可避免上述各種弊病的產生。從實際的運行看，銀行十分樂意與專業(yè)招標機構合作。不少地方銀行已把招標投標納入固定資產貸款管理程序。從機制上看，引入招標投標，加強了銀行對信貸風險的控制手段，有利 于促進銀行信貸業(yè)務向商業(yè)銀行的運行機制轉變，為提高銀行貸款質量和信貸資金的安全性，防范和控制信貸風險起了積極作用。因此招標為銀行完善固定資產貸款管理提供了一種有 效的補充。從１998年元月１日，中國人民銀行取消了對國有商業(yè)銀行貸款規(guī)模的限額控制，為商業(yè)銀行 松了綁，增加了商業(yè)銀行的業(yè)務靈活性和活力。但同時也給商業(yè)銀行帶來更大的壓力，要求 商業(yè)銀行提高集約經營水平，加強對貸款的監(jiān)管力度和質量管理，提高防范意識和化解風險能力。在這種背景下，銀行與專業(yè)招標機構合作，利用招標投標這種手段，提高貸款的安全 性，就顯得更為必要。二、政府招標采購可節(jié)約大量資金實踐證明，采用招標投標辦法進行工程和設備采購，可以節(jié)約大量資金。如中國機電設備招標中心組織的吉化３0萬噸乙烯工程，是國家“八五”重點項目，國家將該項目作為取消進口 審批制度的試點。該項目的３套裝置近5000萬美元的設備采用國際招標辦法，節(jié)約外匯１00 0多萬美元，%。我國機電設備招標始于１985年。１0余年來，進口機電設備招標項目達３萬多個，金額500 多億 美元。其中中國機電設備招標中心系統(tǒng)完成招標項目１萬多個，金額１50多億美元，國內招標 ３00多億元人民幣。國際招標節(jié)匯率平均１0%以上，國內招標節(jié)資率平均１5%以上。產生了 巨大的社會經濟效益。同時有效地克服了建設項目超概算的老大難問題。三、政府招標采購可提高建設項目的投資效益我國的機電設備招標，是借鑒國外招標的成功經驗建立起來的。但根植于中國，經過十余年的發(fā)展，它已具有濃厚的中國特色。我國的機電設備招標，突出強調專業(yè)招標機構的服務功 能。要求招標機構在項目實施過程中全過程、全方位為用戶服務。要求招標機構從建設項目立項開始，即早期介入，參加立項和評估論證會；在組織專家預先審查招標設備清單時，對 項目可行性研究報告提出咨詢建議，及對設備的配置和取舍提出建議，協(xié)助項目單位把好招標前期技術審查關。然后組織招標協(xié)助項目單位選擇質優(yōu)價廉的設備，把好設備選購關。在 合同執(zhí)行中，協(xié)助用戶把好設備交貨驗收關，并協(xié)調可能出現(xiàn)的合同糾紛。合同執(zhí)行完畢后，還要進行一段時間的項目后期跟蹤。實際上招標已成為一項全面為用戶服務的系統(tǒng)工程。 這種機電設備招標模式具有以下優(yōu)點：(１)與傳統(tǒng)的設備采購方法相比，為用戶節(jié)省大量人 力 、物力。用戶只須提交采購設備清單，其余具體操作均由招標機構辦理；(２)招標機構早期介入，項目實施之初，招標機構即開始了設備采購的早期運作，實際上設備采購與項目的其 他內容同時進行，縮短了采購周期；(３)招標機構組建的專家小組為該項目的實在可行性及市場前景提出了中肯權威的咨詢和修改建議，可確保項目的投資效益；(4)招標機構對招投 標雙方財務狀況審查可保證項目實施和合同執(zhí)行具備資金條件。以上諸點，有助于協(xié)助用戶充分發(fā)揮項目的投資效益。四、政府招標采購是防止國有資產流失的重要措施目前，我國政府采購尚無統(tǒng)一的法律。國有企業(yè)的采購也尚無明確的責任制度和約束機制。企業(yè)采購決策人和采購人員的采購行為與其采購責任之間，并無必然聯(lián)系，采購有關人員并 不必為其采購行為負責。無論是工程采購或是設備采購，都無強有力的制約手段強迫采購人員必須千方百計選用最佳采購方案。因此，在國有投資的采購中，資金的有形和無形的流失 現(xiàn)象相當普遍，表現(xiàn)如下：１項目可行性研究不足或資金不足，使項目中途停頓，造成大量資金沉淀，無形流失。如某化工廠１985年立項，初步設計概算4億元，１989年開工，由于一開始資金來源就留有缺 口，至今不能投產使用。２采購失誤。由于采購有關人員業(yè)務素質不高，信息量不足，國際行情不準，以及缺乏國際商務經驗等原因，造成采購不當，使資金未得到最經濟、最有效的使用。如選擇工程承包 人不當而致使工程受挫；采購到質次價高產品或國家明令淘汰產品；采購設備配置不當而要求追加投資；甚至將我國出口已用舊的二手設備經重新油漆包裝后又“引進”國內。３采購中收受賄賂、吃回扣等違法舞弊行為導致質次價高貨物及假冒偽劣產品流入國企，使國家財產蒙受損失。如何防止國有資產流失，從根本上堵塞這一漏洞?除從體制上加以改進，在企業(yè)內部建立采 購管理責任制度，對國有資產的采購過程進行科學管理外，采用招標辦法不失為投資采購管 理的一種有效手段。招標投標有嚴格的程序，嚴密的組織，可保證充分的平等競爭和提高采購過程的透明度。招標由專業(yè)招標機構組織，由有經驗有權威的專家把關，可保證采購決策的科學性和正確性。 招標全過程有國家公證機關的監(jiān)督見證，可確保招標活動的合法和公證。因此通過招標可以選擇出投資采購的最佳方案并杜絕舞弊行為。它對堵塞投資采購過程中資金流失，保證資金 的合理使用，起著重要作用。 五、國際招標可加速中國產品走向世界市場中國產品的質量近些年有很大提高。實際上某些產品在國際上頗具競爭能力。但過去由于體制 原因，企業(yè)多在國內有限的市場上打轉轉。對闖國際市場既缺乏機遇，也缺乏經驗。專職招 標機構正好填補了這一空缺。不少企業(yè)尤其是一些具有拳頭產品、具有競爭意識和競爭能力的企業(yè)，迫切希望能有專職招標機構給他們提供境外需求信息，并協(xié)助他們參加境外國際招 標的投標競爭。迫切要求“聯(lián)合起來向外沖”。我國某些在世界上產量領先的產品，國內市場已趨飽和，銷售下降，庫存積壓。于是國內興起價格大戰(zhàn)，競相降價、互相殘殺。銷售無 利可圖，產品技術含量不能提高，更新?lián)Q代慢，逐漸在國際市場上喪失競爭力，企業(yè)的發(fā)展喪失后勁。這無異于自殺政策。但是，這些產品在國外某些地區(qū)卻是受歡迎的。特別是一些 發(fā)展中國家，經常利用世界銀行貸款就這些產品(以及工程)進行國際招標，通過招標加速國際商品流動，使國內市場飽和的商品流向國際市場商品稀缺的國家和地區(qū)。從80年代起，市場經濟成為不同社會制度國家共同選擇的經濟模式。這一變化促進了世界經濟，特別是發(fā)展中國家經濟的發(fā)展，從而推動了國際招標投標熱。１995年流向發(fā)展中國家 的 國際資本達２３00億美元。期間發(fā)展中國家紛紛興建了許多大型項目，其中不少項目規(guī)定必須以國際招標方 式進行工程和貨物采購，吸引了各國廠商參加投標。許多國家都把投標視為占領國際市場的 有效方法。采用招標投標方法，貿易信息的獲得途境簡捷，貿易方式直接，貿易成交額大。因此，招標投標近年來成為國際貿易的一條重要渠道，促進了國際貿易的發(fā)展。通過國際招標不僅能直接溝通國際間的供求信息，還能促進各國企業(yè)家之間的相互了解，為商品和資源流動具體實施提供了捷徑。招標可以為某地區(qū)某特定商品的余缺程度提供一種量 化的評價。比如陜西省是蘋果生產大省，年產３00萬噸。當地多次組織濃縮果汁生產線國際招標，結果使外商對當地的蘋果價格及其加工設備的需求有所了解，并引起其投資興趣。兩 三年間僅關中地區(qū)就建起果汁生產線１6條。在國際招標中，國外投標者最后變?yōu)橥顿Y者的事 例并不鮮見。而國外舉辦的國際招標特別是發(fā)展中國家舉辦的國際招標反過來又給國內經濟 結構調整提供了機遇。據第三次全國工業(yè)普查結果表明，目前我國有近500種產品的生產能力的利用率不到60%，生產能力過剩；但有很大部分產品在技術水平、質量檔次上高于其 他 發(fā)展中國家；而與發(fā)達國家相比又有價格優(yōu)勢。這也是這類產品在國外組織的國際招標中屢屢中標的原因。如通過國際招標引發(fā)的商業(yè)上的溝通，把國內過剩的生產能力轉向境外適宜 市場，則可在全球范圍內優(yōu)化產業(yè)結構，使國內現(xiàn)有資產存量發(fā)揮更大效益，同時也擴大了國內企業(yè)的生存空間。六、政府招標采購是強化投資主體風險約束的重要舉措國有資產投資是資產運營的基本形式，是形成國有資產增量的主要來源。我國每年僅固定資產投資規(guī)模就達上萬億元，其資金來源仍以政府直接投資和國有銀行投資為主。因而加強國 有資產投資的管理，就成為加強對國有資產的管理、實現(xiàn)保值增值的關鍵課題。加強國有資產投資的管理，需解決的首要問題是強化對投資主體的風險約束。由于現(xiàn)階段產權關系未理 順， 國有資產出資人(“老板”)缺位，企業(yè)的投資決策權未真正落實，仍然是政府審批項目，安 排投資計劃，項目建成后再把企業(yè)推向市場，項目決策權限與市場經營風險責任脫節(jié)。在投資活動中本應居于市場主體地位的企業(yè)缺乏風險意識，也不承擔風險責任，結果造成國有資 產的保值增值無人負責也無力負責的局面。因而在現(xiàn)階段，國家尤其要大力推行招標投標制，從項目選址，工程設計、施工、監(jiān)理到設備物資的采購，凡達到一定金額的，都要公開招 標、擇優(yōu)選定，以保證投資的合理、節(jié)約、有效使用，保證項目的質量、工期、成本和效益，減少投資風險，發(fā)揮招標投標在強化投資主體風險約束方面的重要作用。建立投資主體風險約束機制，關鍵在于確立企業(yè)在投資中的市場主體地位，真正做到自主投資、自擔風險。為此，先確定企業(yè)法人，再進行項目建設，由企業(yè)在全面分析市場風險及效 益的基礎上自主決定建設和籌資方案，徹底改變一貫的計劃投資方式，是深化投資管理體制改革的突破口。這方面，三峽工程的建設是一個成功的典范。作為當今世界上最大的水利水 電工程，黨中央、國務院決定采用市場經濟模式建設和管理，從１99２年起步開始，批準成 立 中國長江三峽工程開發(fā)總公司作為獨立法人，全面負責工程建設和建成后的運行管理，負責 建設資金的籌集和償還，推行項目法人負責制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制為主要內容的現(xiàn)代科學管理制度。從此，三峽競技場就成為國內百余家各具實力的施工企業(yè)和國 內外上百家施工機具、發(fā)電設備等制造商角逐的“奧運會”。從１99３年9月“西陵長江大 橋 ”第一標開始，到１997年１１月大江截流前夕，已簽訂各類招標合同２68１個， 。三峽招標，不僅吸引來了最優(yōu)秀的施工隊伍和設備制造商，而且催生了一批國內水電工程大規(guī)模企業(yè)集團，促進了中標企業(yè) 整體素質、管理水平、經營觀念的大提高，這一切都為三峽工程的實施提供了有力保障。由于招標制等市場經濟機制的推行，三峽工程從準備工程到一期工程，成功實現(xiàn)了工期、質量 、投資“三控制”：工期，提前一個月；質量，全部達到或超過設計要求；投資，比概算３１0億元節(jié)省了40億元。這是三峽建設者們創(chuàng)造的輝煌業(yè)績，也是招標投標、市場機制的“杰 作”。七、政府招標采購是規(guī)范產權交易市場的必然選擇由于我國市場經濟條件下的資產重組、產權交易尚處于初始階段，還有許多不成熟、不完善的地方。一是國有產權的營運主體尚未完全到位，致使不少地方、不少交易活動仍是政府部 門一手操持，行政管理行為與產權經營行為攪在一起，既影響產權交易的公平、規(guī)范，又妨礙保值增值責任的落實；二是尚無統(tǒng)一的產權交易法規(guī)，操作隨意性大，交易價格及條件不 盡合理；三是咨詢公司、產權交易經紀人等中介配套服務還不完善，管理不嚴，執(zhí)業(yè)水平不高。因此，有必要建立一種規(guī)范、有序的產權交易機制，明確營運主體，強化監(jiān)管措施，建 立中介與配套相結合的服務體系，以規(guī)范產權交易市場實屬當務之急。下面我們著重討論招標投標對規(guī)范產權交易市場的積極作用?？v觀各地的產權(股權)轉讓、企業(yè)并購，基本上都是采用一對一的逐個談判，反復磋商，實地考察，各方比較而達成協(xié)議的，這種小生產的作業(yè)方式在初始階段是必不可少的，也起到 了摸索路子、積累經驗的重要作用。隨著資產流動、重組熱潮的興起，產權交易市場規(guī)模的擴大，發(fā)展新的交易方式、拓展交易范圍、擴充交易功能的問題被提上日程，其中的重要內 容之一，就是大力發(fā)