【正文】 完善上海城市最低生活保障制度分析 隨著低保制度建設(shè)的逐步深入，有勞動(dòng)能力者及其家庭已成為主要的低保群體，如何鼓勵(lì)他們積極覓職、實(shí)現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過(guò)程中需要重點(diǎn)解決的課題。分析表明，現(xiàn)行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣和漸退措施、低保附帶福利、工作成本以及工作的穩(wěn)定性等都會(huì)影響低保家庭是否會(huì)退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度為例，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入分析和探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。 　　關(guān)鍵詞：城市最低生活保障制度/就業(yè)動(dòng)機(jī)/上海 　　一、引言 　　在近幾年快速增長(zhǎng)的低保對(duì)象中，大部分是有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象及其家庭成員，而且這部分對(duì)象數(shù)量占低保對(duì)象總數(shù)的比例達(dá)到95％，因此，如何鼓勵(lì)他們積極覓職、實(shí)現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過(guò)程中需要重點(diǎn)考量的問(wèn)題。本報(bào)告討論的重點(diǎn)是有勞動(dòng)能力人口的社會(huì)救助問(wèn)題，即要回答以下問(wèn)題：如何有效維持社會(huì)救助和就業(yè)動(dòng)力之間的平衡關(guān)系。 　　、基本概念 　　社會(huì)救助是一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)和其他形式社會(huì)保護(hù)制度的制度安排，它有自己特定的對(duì)象群體和服務(wù)手段。一般而言，社會(huì)救助包括四個(gè)要素（OECD，1998a；Barker ，1999）：（1）救助資格的確定以家計(jì)調(diào)查（meanstested）為基礎(chǔ)；（2）面向貧困個(gè)人或家庭；（3）以現(xiàn)金或?qū)嵨?服務(wù)為支付形式；（4）實(shí)行非供款制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源以國(guó)家財(cái)政撥款為主。 　　由于前幾年上海市對(duì)城市社會(huì)救助制度進(jìn)行了改革，把大部分傳統(tǒng)的城市社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目和特殊人員救濟(jì)項(xiàng)目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社會(huì)救助制度的主要項(xiàng)目包括城市最低生活保障、糧油補(bǔ)助、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房、其他幫困和優(yōu)惠措施等。此外，本研究把協(xié)保補(bǔ)差視為城市低保制度中的一部分，而不作分開(kāi)討論。 　　本報(bào)告的研究對(duì)象是城市最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱低保制度）。在我國(guó)，“最低生活保障制度”這個(gè)術(shù)語(yǔ)被使用的頻率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)救助。所謂城市最低生活保障制度，是“由政府出面對(duì)…貧困人口按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度”（《人民日?qǐng)?bào)》，1999年11月27日）。需要指出的是，無(wú)論是城市還是農(nóng)村的最低生活保障制度，兩者都只是社會(huì)救助制度中的一個(gè)項(xiàng)目，在用法上無(wú)法替代社會(huì)救助。 　　、現(xiàn)有研究 　　雖然自1990年代以來(lái)，政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的討論，與以前相比，有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助的研究在學(xué)術(shù)界尚未引起應(yīng)有的重視。 　　在現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)救助的研究中，多吉才讓（2000）、時(shí)正新和廖鴻（2002）、唐鈞、沙琳和任振興（2004）以及尚曉援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚曉援文中對(duì)前面幾項(xiàng)研究已經(jīng)作了很好地評(píng)述，本文不再贅述。而與前面的研究相比，尚曉援等的研究的最大特征是，從國(guó)際社會(huì)政策爭(zhēng)論的視角出發(fā)，以一個(gè)較為國(guó)際化的分析框架，全面評(píng)估了我國(guó)的社會(huì)救助制度（主要是城市低保制度），并探討其對(duì)正在形成的新的社會(huì)福利模式的可能影響。應(yīng)該說(shuō)，這是目前為止學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)社會(huì)救助制度的最契合國(guó)際慣例和最完整的研究之一。不過(guò)，該研究比較注重的是我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的理論分析。 　　在國(guó)際上，社會(huì)救助理論和實(shí)務(wù)研究的“復(fù)臨”發(fā)端于1970年代的石油危機(jī)。在接下來(lái)的三十載中，社會(huì)救助在全球范圍內(nèi)受到越來(lái)越多的關(guān)注，研究的重點(diǎn)是那些面向勞動(dòng)年齡人口的救助政策。Eardley 等（1996）對(duì)經(jīng)合組織（OECD）24個(gè)國(guó)家社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理及救助人數(shù)和支出等方面作了全面詳細(xì)的比較研究。后來(lái)，OECD（1998a ，1998b，1999）連續(xù)開(kāi)展了三項(xiàng)比較研究，研究的內(nèi)容包括8個(gè)成員國(guó)社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)的合理性、長(zhǎng)期福利依賴的預(yù)防以及如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的整合。而Saraceno（2003）對(duì)13個(gè)歐洲都市社會(huì)救助制度的研究，則側(cè)重考察社會(huì)救助對(duì)象加入和退出社會(huì)救助的整個(gè)歷程，以達(dá)到解構(gòu)福利依賴之謎團(tuán)的目的。此外，Subbarao等（1997）回顧了發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家中社會(huì)救助和扶貧計(jì)劃的發(fā)展，分析了不同國(guó)家之政策的優(yōu)劣長(zhǎng)短，并提出了一些成功的范例。世界銀行（2000）根據(jù)其資助的項(xiàng)目，對(duì)歐亞轉(zhuǎn)型國(guó)家的社會(huì)保障政策，特別是社會(huì)救助制度的重構(gòu)策略進(jìn)行了研究。Howell（2001）探討了社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)以及相關(guān)的計(jì)劃問(wèn)題，并提出了亞太地區(qū)社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)策略。上述研究不僅為本研究提供了豐富翔實(shí)的文獻(xiàn)來(lái)源，還提供了系統(tǒng)實(shí)用的理論框架。 　　、研究方法 　　。全面總結(jié)國(guó)內(nèi)外社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)的模式和原理，重點(diǎn)是面向有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象的政策。文獻(xiàn)分析的內(nèi)容還包括有關(guān)政府部門(mén)的文件、報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料。 　　。采用判斷抽樣的方法選取有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，對(duì)其領(lǐng)取低保狀況、就業(yè)和培訓(xùn)狀況、就業(yè)動(dòng)機(jī)、找工作情況、個(gè)人和家庭狀況等方面進(jìn)行調(diào)查。 　　，包括三種類型：一是街道勞動(dòng)服務(wù)所和社會(huì)救助管理所的工作人員的座談會(huì)，旨在了解有勞動(dòng)能力低保群體的基本狀況，摸清在低保管理和就業(yè)推動(dòng)中存在的突出問(wèn)題，探討可能的解決措施和建議；二是有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的座談會(huì)，重點(diǎn)是深入了解其在就業(yè)中碰到的障礙，特別是對(duì)離開(kāi)救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的決策過(guò)程。三是離開(kāi)救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的低保對(duì)象，重點(diǎn)是回顧其就業(yè)時(shí)碰到的障礙，以及離開(kāi)救助和實(shí)現(xiàn)就業(yè)的原因和決策過(guò)程。 二、上海城市最低生活保障制度的現(xiàn)狀 　　、上海市城市低保制度的基本狀況 　　上海市在社會(huì)救助政策和實(shí)踐上一直處于全國(guó)領(lǐng)先地位。綜觀這10年中的社會(huì)救助政策演變過(guò)程，我們可以大致把它分成兩個(gè)階段：2000年前的制度構(gòu)建階段和2000年至今的制度完善階段。前一階段的主要成績(jī)是建立了以城市最低生活保障制度為核心、同時(shí)覆蓋醫(yī)療、教育、住房等其他生活支出的社會(huì)救助制度新框架，基本實(shí)現(xiàn)保障困難群體基本生活。后一階段的目標(biāo)是進(jìn)一步完善制度框架和管理體制，重點(diǎn)是推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象退出救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)，力爭(zhēng)做到把救助落在真正有需要的困難群體身上。 　　與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度比較，最低生活保障制度在性質(zhì)上的最基本變化是保障對(duì)象的變化，即從只保障“三無(wú)”人員，到保障所有的低收入家庭。制度性質(zhì)的變化同時(shí)也引致了制度原則的變化（尚曉援等，2004）：首先，從只對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的人口進(jìn)行救助，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)有勞動(dòng)能力和沒(méi)有勞動(dòng)能力的人都進(jìn)行救助。其次，在新的制度下，國(guó)家和家庭及個(gè)人之間應(yīng)該相互承擔(dān)的責(zé)任被重新厘定。再次，在新的政策法規(guī)支持下，新的保障制度逐漸具有了以社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)的特征，即基層工作人員任意處置的權(quán)利縮小了，被保障對(duì)象可以根據(jù)自己的社會(huì)權(quán)利（由現(xiàn)行的政策法規(guī)定義的）要求得到保障。因此，無(wú)論從制度的性質(zhì)還是原則看，最低生活保障制度不是原有制度的發(fā)展，而是一項(xiàng)新的制度。 　　自1990年代以來(lái)，特別是在近幾年，城市社會(huì)救助制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中的地位逐