【正文】 《發(fā)票管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則釋疑講義 《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》 及其實(shí)施細(xì)則釋疑講義（總局征管科技司） (20220316) 一、 修訂過程 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部 1993 年 12 月 23 日頒布了《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》（以下稱原辦法）。原辦法實(shí)施以來對(duì)加強(qiáng)稅源監(jiān)控、加強(qiáng)發(fā)票管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督、保證國(guó)家稅收收入等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原辦法在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少亟待解決的問題，如制售和使用假發(fā)票等違法行為花樣翻新且日益嚴(yán)重，原辦法規(guī)定的防控措施亟待相應(yīng)完善；對(duì)發(fā)票違法行為的處罰力度 偏輕，難以有效懲處和制止發(fā)票違法行為。 為解決這些問題，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的要求，遏制發(fā)票違法行為，稅務(wù)總局、財(cái)政部起草了《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法（修訂送審稿）》（國(guó)稅發(fā) [2022]148 號(hào)）報(bào)國(guó)務(wù)院審批。收到此件后，國(guó)務(wù)院法制辦征求了鐵道部、銀監(jiān)會(huì)等 18 個(gè)部門，上海、遼寧等 4 個(gè)省級(jí)政府以及 11 家企業(yè)、協(xié)會(huì)、高校的意見，并與 2022 年 8 月份，通過中國(guó)政府法制信息網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見。 2022 年 11 月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國(guó)打擊發(fā)票違法犯罪活動(dòng)工作方案的通知》（ 國(guó)辦發(fā) {2022}124 號(hào)），成立了全國(guó)打擊發(fā)票違法犯罪活動(dòng)工作協(xié)調(diào)小組，根據(jù)打擊發(fā)票違法工作情況，協(xié)調(diào)小組要求盡快修改原發(fā)票管理辦法，根據(jù)國(guó)辦發(fā) {2022}124 號(hào)文件和協(xié)調(diào)小組會(huì)議精神以及各方面意見，國(guó)務(wù)院法制辦、稅務(wù)總局和財(cái)政部對(duì)送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究修改， 2022 年 2 月份，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)議審核通過，后經(jīng)稅務(wù)總局、財(cái)政部等 16 個(gè)部門復(fù)核，各部門無不同意見，形成了《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》修訂稿。 2022 年 12 月 8 日 ,國(guó)務(wù)院第 136 次會(huì)議審議通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法〉的 決定》， 2022 年 12 月 20 日溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院令第 587 號(hào)，自 2022 年 2 月 1 日起施行《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》。 實(shí)施細(xì)則的修訂稿，經(jīng) 2022 年全國(guó)征管科技會(huì)對(duì)發(fā)票實(shí)施細(xì)則討論修改，于 2022 年 7月份形成了新的修訂稿（簡(jiǎn)稱送審稿）送總局法規(guī)司進(jìn)行審查，總局法規(guī)司于 2022 年10 月正式啟動(dòng)規(guī)章審查程序并就送審稿在總局各司局范圍內(nèi)廣泛征求意見。新《辦法》正式頒布后，總局法規(guī)司于2022年 12月 27日至 2022年 1月 6日將送審稿分別在政府法制信息網(wǎng)和稅務(wù)總局網(wǎng)站上登載，向社會(huì)各界征求意見。2022 年 1 月 10 日，總局征管司與法規(guī)司對(duì)網(wǎng)站上提出的意見逐條進(jìn)行討論，吸收了部分意見，對(duì)未采納的意見說明了理由并形成了復(fù)核稿。法規(guī)司又將復(fù)核稿再次發(fā)各業(yè)務(wù)司局進(jìn)行了復(fù)核，我司與法規(guī)司再次對(duì)反饋的意見逐條進(jìn)行梳理，采納了多數(shù)意見，并就文字再次進(jìn)行了核對(duì)，最終形成了上報(bào)總局局務(wù)會(huì)審議的草案。草案中保留現(xiàn)行細(xì)則條款 19 條，文字修改條款 8 條，內(nèi)容修改條款 5 條，新增條款 6 條，刪除舊條款 29 條。 經(jīng) 2022 年 1 月 27 日國(guó)家稅務(wù)總局第 1 次局務(wù)會(huì)議審議通過， 2 月 14 日，國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)肖捷簽署第 25 號(hào)總局令，公布修訂后的《中華人民共和 國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》，自 2022 年 2 月 1 日起施行。 二、修訂的原則 (一 )適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)范的需要。 修訂后的發(fā)票管理辦法為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及行政審批制度改革的要求，簡(jiǎn)并了發(fā)票行政許可，簡(jiǎn)化了發(fā)票辦理審批、購買程序，確定防偽用品生產(chǎn)廠家改由國(guó)家稅務(wù)總局依法招標(biāo)確定，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的要求。 同時(shí)，原辦法規(guī)定，國(guó)有的金融、郵電、鐵路、民用航空和水上運(yùn)輸?shù)葐挝坏膶I(yè)發(fā)票（如客票、貨票、機(jī)票等），經(jīng)國(guó)家稅務(wù)總局或者省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由各行業(yè)主管部門自行管理。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一、公 平、發(fā)展的需要，加強(qiáng)行業(yè)發(fā)票的管理，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，建立起既有利于稅務(wù)管理，又適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)的管理模式，結(jié)合相關(guān)行業(yè)的實(shí)際，新的發(fā)票管理辦法對(duì)行業(yè)發(fā)票的規(guī)定修訂為國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門制定該行業(yè)的發(fā)票管理辦法。這次修訂打破了傳統(tǒng)的國(guó)有壟斷行業(yè)不使用稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)票的慣例，建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下統(tǒng)一規(guī)范的發(fā)票管理體系，符合逐步完善發(fā)票管理及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。 （二）稅收工作信息化的發(fā)展方向 隨著政府各項(xiàng)管理工作現(xiàn)代化、信息化的發(fā)展，稅務(wù)部門也正在逐步推行稅收信息化，應(yīng)用信息技術(shù)，開發(fā)利用涉 稅信息資源，不斷提高稅務(wù)工作的征管質(zhì)量和征收效率，實(shí)現(xiàn)為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的征管目標(biāo)。而稅收信息化工作的依據(jù)和立足點(diǎn)就是嚴(yán)密的稅收政策和管理制度，稅收信息化工作的深入推行對(duì)發(fā)票管理提出了制度保障的要求，修訂后的新發(fā)票管理辦法對(duì)稅控裝置的使用、網(wǎng)絡(luò)發(fā)票的推行、發(fā)票的查詢都做出了具體的規(guī)定，新發(fā)票辦法的修訂正是滿足了當(dāng)前稅收信息化對(duì)發(fā)票政策依據(jù)的需求。 （三）加大懲處發(fā)票違法行為力度 目前，發(fā)票管理存在的問題主要集中表現(xiàn)在一些單位和個(gè)人不按規(guī)定開具和使用發(fā)票，隱瞞收入，擴(kuò)大成本，亂攤費(fèi)用，偷逃稅收的現(xiàn)象屢禁 難止；一些不法分子制售假發(fā)票，非法代開發(fā)票，應(yīng)開不開，虛開發(fā)票，利用發(fā)票騙取出口退稅、走私販私、侵吞國(guó)家財(cái)產(chǎn)的違法犯罪活動(dòng)猖獗。發(fā)票違法行為不僅侵蝕國(guó)家稅基，還為其他經(jīng)濟(jì)犯罪提供便利，成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)頑疾，嚴(yán)重干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。原《辦法》對(duì)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)較低，難以達(dá)到有效懲治違法行為的目的，這就要求不僅在發(fā)票的印制、領(lǐng)購、填開等環(huán)節(jié)上作出比原《辦法》更加嚴(yán)密的規(guī)定，尤其要提高發(fā)票違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，以此達(dá)到嚴(yán)懲發(fā)票違法行為。 修訂后的發(fā)票辦法提高了對(duì)單位和個(gè)人發(fā)票違法行為的處罰力度，完善了發(fā)票違法行為 及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時(shí)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的約束更加嚴(yán)格，進(jìn)一步加大了對(duì)印制發(fā)票單位、使用發(fā)票單位和個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)。發(fā)票管理辦法的修訂有利于健全稅收征管法律體系，更好地發(fā)揮稅收的監(jiān)控職能，加大對(duì)發(fā)票違法行為的懲處力度，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。 （四）與刑法、征管法及其他法律相關(guān)條款相銜接 隨著法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，刑法進(jìn)行多次修改，尤其是《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)修訂和制定以后，發(fā)票管理辦法在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些新問題，主要是原辦法的有些規(guī)定與 新修訂、制定的有關(guān)法律、行政法規(guī)無法銜接，針對(duì)此問題修訂后的發(fā)票管理辦法對(duì)發(fā)票的范圍、發(fā)票的檢查、界定發(fā)票違法行為、發(fā)票違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，使之與征管法和刑法等法律條款相銜接，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)及使用發(fā)票單位、個(gè)人執(zhí)行。 三、修訂的重大變化 與原發(fā)票管理辦法相比，新發(fā)票管理辦法的重大變化，表現(xiàn)在以下方面： (一 )補(bǔ)充和完善了有關(guān)防控措施 針對(duì)目前發(fā)票違法行為的新動(dòng)向，新辦法對(duì)原辦法規(guī)定的有關(guān)防控措施作了以下三個(gè)方面的補(bǔ)充和完善： 進(jìn)一步嚴(yán)密防范和制止假發(fā)票的制作、擴(kuò)散和使用 原辦法已經(jīng)明確禁止偽 造、變?cè)臁⑥D(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓發(fā)票的行為，新辦法針對(duì)目前假發(fā)票制作、擴(kuò)散和使用的新特點(diǎn)，完善相關(guān)規(guī)定：禁止非法代開發(fā)票（新辦法第十六條）；不得介紹他人轉(zhuǎn)讓發(fā)票（包括通過手機(jī)短信介紹買賣信息），不得受讓、開具、存放、攜帶、郵寄和運(yùn)輸假發(fā)票（知道或者應(yīng)當(dāng)知道是假發(fā)票），不得以其他憑證代替發(fā)票使用，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供查詢發(fā)票真?zhèn)蔚谋憬萸溃ㄐ罗k法第二十四條）。 進(jìn)一步明確禁止虛開發(fā)票行為，并運(yùn)用現(xiàn)代信息化手段予以有效防范 原辦法僅規(guī)定應(yīng)當(dāng)“如實(shí)開具”，新辦法增加禁止非法虛開發(fā)票規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得為他人、為自己、讓他 人為自己、介紹他人開具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票（新辦法第二十二條）。目前比較常見的虛開行為就是在發(fā)票聯(lián)多開（多報(bào)銷）而在記賬聯(lián)和存根聯(lián)上少開（少繳稅），形成“大頭小尾”，很難一一查證。近幾年，稅務(wù)總局依照稅收征管法的規(guī)定推廣使用稅控裝置，并試點(diǎn)通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理系統(tǒng)開具發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)則借此直接監(jiān)控納稅人開具的發(fā)票聯(lián)信息，不必再依賴記賬聯(lián)和存根聯(lián)信息，效果很好。因此，新辦法規(guī)定：安裝稅控裝置的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用稅控裝置開具發(fā)票，并按期向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送開具發(fā)票的數(shù)據(jù)；積極推廣使用稅務(wù)機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管 理系統(tǒng)開具發(fā)票。同時(shí)，對(duì)使用非稅控電子器具開具發(fā)票也作了進(jìn)一步規(guī)范（新辦法第二十三條）。 簡(jiǎn)化程序，為納稅人合法使用發(fā)票提供方便，杜絕納稅人使用假發(fā)票 新辦法取消了發(fā)票領(lǐng)購環(huán)節(jié)的資格審核程序，規(guī)定納稅人憑稅務(wù)登記證、身份證明和發(fā)票專用章印模即可辦理領(lǐng)購手續(xù)，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)在 5 個(gè)工作日內(nèi)發(fā)給發(fā)票領(lǐng)購簿（新辦法第十五條）。需要臨時(shí)使用發(fā)票的單位和個(gè)人，可以直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開發(fā)票；稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以委托其他單位代開發(fā)票（新辦法第十六條）。 （二）加大對(duì)發(fā)票違法行為的懲處力度 根據(jù)國(guó)辦發(fā) [2022]124 號(hào)文件和 協(xié)調(diào)小組會(huì)議要求，新辦法加大了對(duì)發(fā)票違法行為的懲處力度，主要體現(xiàn)在以下三方面： 補(bǔ)充規(guī)定了發(fā)票違法行為及其相應(yīng)的法律責(zé)任 新辦法規(guī)定：非法代開發(fā)票的，按照虛開行為追究法律責(zé)任（新辦法第二十二條）。介紹他人轉(zhuǎn)讓發(fā)票的，以及存放、攜帶、郵寄或者運(yùn)輸假發(fā)票的，按照偽造、變?cè)臁⑥D(zhuǎn)讓發(fā)票的行為追究法律責(zé)任（新辦法第二十四條）。 提高了現(xiàn)行辦法已經(jīng)規(guī)定 的發(fā)票違法行為 的罰款數(shù)額，同時(shí)區(qū)分輕重規(guī)定不同的罰款檔次 對(duì)虛開發(fā)票行為，原辦法規(guī)定處 1 萬元以下罰款，新辦法根據(jù)虛開金額的多少區(qū)分為 5 萬元以下、 5 萬元至 50萬元二 檔罰款（新辦法第三十七條）；對(duì)私自印制、偽造、變?cè)臁①I賣發(fā)票等違法行為，原辦法規(guī)定處 1 萬元以上 5萬元以下的罰款，新辦法按情節(jié)輕重區(qū)分為 1 萬元至 5 萬元、 5 萬元至 50 萬元兩檔罰款（新辦法第三十八條）。 增加了必要的行政措施 新辦法規(guī)定，對(duì)違反發(fā)票管理規(guī)定 2 次以上或者情節(jié)嚴(yán)重的單位或者個(gè)人，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以向社會(huì)公告（新辦法第四十條）。 （三）調(diào)整和完善發(fā)票管理行政許可制度 原辦法中規(guī)定的行政許可，有的與后來實(shí)行的行政許可法的要求不一致，有的已經(jīng)被國(guó)務(wù)院有關(guān)決定所取消。因此，新辦法對(duì)此作了以下修訂： 根據(jù)行政 許可法的規(guī)定，明確了發(fā)票印制企業(yè)必須具備的條件：（ 1）取得印制經(jīng)營(yíng)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照；（ 2）設(shè)備、技術(shù)水平能滿足印制發(fā)票的需要；（ 3）有健全的財(cái)務(wù)制度以及嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督、安全管理和保密制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式確定印制發(fā)票的企業(yè)，并發(fā)給發(fā)票準(zhǔn)印證（新辦法第八條）。 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項(xiàng)目和改變一批行政審批項(xiàng)目管理方式的決定》（國(guó)發(fā) [2022]5 號(hào)）的規(guī)定，取消了稅務(wù)機(jī)關(guān)“對(duì)生產(chǎn)發(fā)票防偽專用品的企業(yè)資格認(rèn)定” （原辦法第八條）。 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó) 發(fā) [2022]33 號(hào)）的規(guī)定，取消了“發(fā)票領(lǐng)購資格審核” （原辦法第十六條）；取消“使用計(jì)算機(jī)開具發(fā)票審批”，同時(shí)規(guī)定納稅人應(yīng)將計(jì)算機(jī)的程序說明報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)備案” （原辦法第二十四條）；將“拆本使用發(fā)票審批”調(diào)整為不得“拆本使用發(fā)票” （新辦法第二十四條）；將“跨規(guī)定的使用區(qū)域攜帶、郵寄、運(yùn)輸空白發(fā)票審批”調(diào)整為“除國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定的特殊情形外”，不得跨區(qū)域攜帶、郵寄、運(yùn)輸發(fā)票（新辦法第二十五條）。 四、修訂的主要內(nèi)容 （一）總則修訂的內(nèi)容 發(fā)票辦法總則沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)內(nèi)容的修訂。發(fā)票細(xì)則將發(fā)票 聯(lián)次、冠名發(fā)票審批由縣（市）以上稅務(wù)機(jī)關(guān)上收到省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)。 發(fā)票聯(lián)次、內(nèi)容問題 這次實(shí)施細(xì)則總則部分修訂的最大變化是將原實(shí)施細(xì)則的第三條“根據(jù)需要縣（市）以上稅務(wù)機(jī)關(guān)可適當(dāng)增減發(fā)票聯(lián)次的規(guī)定”修改為“省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)可根據(jù)發(fā)票管理以及納稅人經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)需要增減除發(fā)票聯(lián)以外的其他聯(lián)次，并確定其用途”。 實(shí)施細(xì)則第四條規(guī)定：發(fā)票的基本內(nèi)容包括 :發(fā)票的名稱、發(fā)票代碼和號(hào)碼、聯(lián)次及用途、客戶名稱、開戶銀行及賬號(hào)、商品名稱或經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、計(jì)量單位、數(shù)量、單價(jià)、大小寫金額、開票人、開票日期、開票單位 (個(gè)人 )名稱 (章 )等。 省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及發(fā)票管理需要，確定發(fā)票的具體內(nèi)容 。 將原實(shí)施細(xì)則第七條的關(guān)于“印有本單位名稱發(fā)票的審批權(quán)由縣（市）以上稅務(wù)機(jī)關(guān)”修改為“向省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)”。 簡(jiǎn)并發(fā)票票種、統(tǒng)一發(fā)票式樣 近年來，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)按照稅務(wù)總局簡(jiǎn)并票種統(tǒng)一式樣的要求，做了大量的工作，取得了顯著的成績(jī)，但是目前各地普通發(fā)票仍然存在種類繁多、式樣各異、規(guī)格不一、防偽措施各不相同的問題。這種票種繁多、各省各異的狀況，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范管理、不利于納稅人方便使用、不便于公眾辨別真?zhèn)?，不僅增加了納稅人的經(jīng)營(yíng)成本，而且 降低了稅務(wù)機(jī)關(guān)管理效率，已經(jīng)成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)普通發(fā)票管理信息化的主要瓶頸。因此，根據(jù)發(fā)票辦法第五條關(guān)于發(fā)票的種類、聯(lián)次、內(nèi)容以及適用范圍由國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定的有關(guān)規(guī)定，為加強(qiáng)和規(guī)范普通發(fā)票管理，適應(yīng)稅收信息化發(fā)展的要求，根據(jù)“簡(jiǎn)并票種、統(tǒng)一式樣、建立平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)開具”的工作思路，國(guó)家稅務(wù)總局開展了全國(guó)普通發(fā)票簡(jiǎn)并票種統(tǒng)一式樣工作。 簡(jiǎn)并票種后，票種設(shè)置按照