【正文】 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述 陸晏 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人 浙江省管理會(huì)計(jì)專家咨詢委員會(huì)委員 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 主要思路 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程 ?單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn) ?具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn) ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)小會(huì)計(jì)何以玩轉(zhuǎn) 2億元 財(cái)務(wù)主 管失職 內(nèi)部審計(jì)缺失 外部監(jiān)督不力 在八年間，犯罪嫌疑人卞中在擔(dān)任基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處會(huì)計(jì)期間，利用掌管?chē)?guó)家基礎(chǔ)科學(xué)研究的專項(xiàng)資金下?lián)軝?quán)，采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進(jìn)賬單和信匯憑證、編造銀行對(duì)賬單等手段貪污、挪用公款人民幣兩億余元。 內(nèi)部控制案例 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 春節(jié)剛過(guò)，基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處剛來(lái)的大學(xué)生李剛上班伊始便到定點(diǎn)銀行拿對(duì)賬單。以往這一工作由會(huì)計(jì)卞中負(fù)責(zé)。 ? 卞中的犯罪始于 1995年。經(jīng)過(guò)與經(jīng)費(fèi)管理處副處長(zhǎng)吳峰商量后，雙方達(dá)成一致。 ? 卞中挪用最大一筆款項(xiàng)是 6000萬(wàn)元。 2020年 12月，卞中通過(guò)偽造銀行進(jìn)賬單、編造銀行對(duì)賬單直接將 6000萬(wàn)巨款挪用至北京匯人建筑裝飾工程有限公司，用于該公司的工程驗(yàn)資及日常開(kāi)支使用。 ? 卞中的作案手段采用最多的便是退匯重?fù)芎蛡卧爝M(jìn)賬單。從 1995年作案至案發(fā)，他所有共計(jì) 26筆貪污和挪用犯罪絕大多數(shù)以此法炮制。 1999年1月，浙江大學(xué)因科研項(xiàng)目撤銷向基金委退回一筆 25萬(wàn)元的項(xiàng)目撥款。2020年 4月，卞中編造以退匯重?fù)苊x，偽造了給云南地理所撥款的銀行信匯憑證平賬，實(shí)際將這筆退款匯至某私人公司。最多的時(shí)候卞中曾一次憑空偽造出 25家受資助單位。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 令人驚訝的是，從 1995年至 2020年的 8年時(shí)間，如此頻繁的大批資金的不明流轉(zhuǎn)并沒(méi)有引起基金委主管部門(mén)的注意。卞中擔(dān)任會(huì)計(jì)期間，財(cái)務(wù)局等主管部門(mén)都未很好地查過(guò)財(cái)務(wù)賬。僅有的幾次，卞中以正在調(diào)整賬目為由得以逃避。 ? 當(dāng)下面受資助單位打電話催款時(shí)，卞中要么說(shuō)，手續(xù)還沒(méi)到財(cái)務(wù)，要么通過(guò)倒賬先打一部分錢(qián)過(guò)去救急。負(fù)責(zé)管章的吳峰出差時(shí)很多次就把章留給了卞中，在經(jīng)費(fèi)管理處那間三個(gè)人的辦公室里，沒(méi)有上級(jí)查賬，沒(méi)有旁人監(jiān)督，卞中如入無(wú)人之境，一個(gè)人默默地導(dǎo)演著“進(jìn)進(jìn)出出”的大戲。 ? 他被描述為在公開(kāi)場(chǎng)合，為了偽裝自己卻帶盒飯、騎自行車(chē)上班。卞中并不是一個(gè)張揚(yáng)的人，相反還有些自閉。卞中將絕大部分的錢(qián)都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承認(rèn)，“自己的錢(qián)實(shí)際很少。在單位說(shuō)話不多的卞中長(zhǎng)期以來(lái)卻對(duì)單位收入分配不公心存不滿?！拔覀冞@些人累死累活地干，上面憑什么白拿那么多”。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 由于基金委涉及資助項(xiàng)目和范圍眾多，為了減少填寫(xiě)支票的工作量，項(xiàng)目撥款長(zhǎng)期一直采用“打包撥款”，按京內(nèi)和京外兩部分來(lái)打包， 30家單位為一包。每張支票或匯票上一般填寫(xiě)的是 等 30家單位，總金額 元，然后在支票后面附上撥往 30家單位的銀行票據(jù)。如此大規(guī)模的多張票據(jù)，容易為替換銀行票據(jù)提供可乘之機(jī)。 ? 基金委一直采用“以撥代收”的會(huì)計(jì)核算方式。項(xiàng)目款從銀行撥出后，收到銀行蓋有“附件”字樣章的回單和銀行對(duì)賬單后，即視為對(duì)方單位收到款項(xiàng)，不再要求收款單位提供收款發(fā)票。這種資金撥付中的開(kāi)放管理，造成外部監(jiān)督不力，一旦改變資金走向則很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。 ? 長(zhǎng)期以來(lái)基金委對(duì)退匯重?fù)艿馁~戶沒(méi)有建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系，使得大量退匯的資金無(wú)人管理成為沉淀資金。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制案例 銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理，可輕而易舉拿到財(cái)務(wù)印章 機(jī)會(huì) （ Opportunity） 壓力 （ Pressure） 工作失誤，為了彌補(bǔ)損失 自我合理化 （ Rationalization） 借口：彩票中獎(jiǎng)后歸還公司 舞弊三角 （ Fraud Triangle） 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制如何防范舞弊 機(jī)會(huì) （ Opportunity） 壓力 （ Pressure） 自我合理化 （ Rationalization） 舞弊三角 （ Fraud Triangle） Greed 貪婪 Opportunity 機(jī)會(huì) Need 需要 Exposure 暴露 G O N E 不相容職務(wù)相分離 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 四眼原則 至少兩雙眼睛同時(shí)看住一件交易 沒(méi)有一個(gè)人可以同時(shí)承擔(dān)如下工作： 提議 授權(quán) 記錄 執(zhí)行 審核 實(shí)物控制 內(nèi)部控制如何防范舞弊 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。 ? 內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。 內(nèi)部控制定義 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制體系框架 內(nèi)部控制概念的幾個(gè)發(fā)展階段 萌芽期－ 內(nèi)部牽制 發(fā)展期－ 內(nèi)部控制 制度 過(guò)渡期－ 內(nèi)部控制 結(jié)構(gòu) 完善期－ 內(nèi)控整體 架構(gòu) 成熟期－ 全面風(fēng) 險(xiǎn)管理 1940’s 1970’s 1990’s 2020’s 八要素 五要素 三要素 二分法 二個(gè)假定 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 中國(guó)內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程 ? 2020年， 財(cái)政部制定了 《 單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系》 ? 安然事件，美國(guó)出臺(tái)了薩班斯法案， 302條款和 404條款 ? 2020年，國(guó)務(wù)院批示 ? 2020年，成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì) ? 2020年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范 ? 2020年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引 ? 2020年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范征求意見(jiàn)稿 ? 2020年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，要求于2020年 1月 1日正式實(shí)施 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析 ? 公民是所有者，其相對(duì)分散，需要下放權(quán)力與經(jīng)營(yíng)者—— 政府。 ? 公民對(duì)于政府所屬的行政事業(yè)單位通過(guò)稅收的形式激勵(lì)政府從事公共事業(yè)。 ? 道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問(wèn)題，促使公民還會(huì)用另一只手去監(jiān)督其是否將財(cái)政資金運(yùn)用的合理合法。 ? 于是監(jiān)管必不可少，內(nèi)部可以通過(guò)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，外部則可以通過(guò)政府審計(jì)監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 規(guī)范制定的背景 ? 存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題。 ? 有些單位經(jīng)濟(jì)管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費(fèi)； ? 有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫(kù)”；更有甚者采用“白條抵庫(kù)”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外，出借銀行賬戶、違規(guī)處臵國(guó)有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 規(guī)范制定的背景（續(xù)） ? 有必要通過(guò)建立健全內(nèi)部控制制度，來(lái)堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。制定統(tǒng)一的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，一是能夠提高各部門(mén)、各單位對(duì)內(nèi)部控制工作的重視，增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，促進(jìn)各單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制；二是為打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫(kù)”問(wèn)題提供制度性保障，防止國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，遏制腐敗現(xiàn)象；三是將預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、基建、經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入一個(gè)統(tǒng)一的管控體系中，在保障財(cái)政資金安全的同時(shí)便于單位內(nèi)各部門(mén)之間形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高資金使用的績(jī)效。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問(wèn)：為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，把企業(yè)那套內(nèi)部控制規(guī)范指引拿過(guò)來(lái)不就是行政事業(yè)單位的嗎？ 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別 ? 無(wú)論 行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)公共服務(wù)與公共管理活動(dòng)目標(biāo)的履行，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會(huì)需要，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的存在的目的在于實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最大化，它生存的動(dòng)力來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)比效率和公平，往往會(huì)出于自利性，更多強(qiáng)調(diào)效率性，而忽視公平性 。 ? 行政 事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來(lái)受托責(zé)任履行的自覺(jué)性不同 。 ? 行政 事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要有 :銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報(bào)酬率和市場(chǎng)占有率等。而對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來(lái)說(shuō)，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項(xiàng)目的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費(fèi)程度等是評(píng)估其管理績(jī)效的主要指標(biāo)。顯然，企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績(jī)效則偏重于社會(huì)效益。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 主要區(qū)別體現(xiàn)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同 ? 在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中，我們談到的目標(biāo)主要是戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)的效率效果目標(biāo)。 ? 在這五個(gè)目標(biāo)上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)上，不同的在于行政事業(yè)單位還應(yīng)注意，建設(shè)內(nèi)部控制主要目標(biāo)在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效