【正文】 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述 陸晏 天健會計師事務(wù)所合伙人 浙江省管理會計專家咨詢委員會委員 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 主要思路 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點、目標(biāo)、原則和流程 ?單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點 ?具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 國家自然科學(xué)基金委員會小會計何以玩轉(zhuǎn) 2億元 財務(wù)主 管失職 內(nèi)部審計缺失 外部監(jiān)督不力 在八年間，犯罪嫌疑人卞中在擔(dān)任基金委財務(wù)局經(jīng)費管理處會計期間，利用掌管國家基礎(chǔ)科學(xué)研究的專項資金下?lián)軝?quán)，采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進賬單和信匯憑證、編造銀行對賬單等手段貪污、挪用公款人民幣兩億余元。 內(nèi)部控制案例 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 春節(jié)剛過，基金委財務(wù)局經(jīng)費管理處剛來的大學(xué)生李剛上班伊始便到定點銀行拿對賬單。以往這一工作由會計卞中負責(zé)。 ? 卞中的犯罪始于 1995年。經(jīng)過與經(jīng)費管理處副處長吳峰商量后，雙方達成一致。 ? 卞中挪用最大一筆款項是 6000萬元。 2020年 12月，卞中通過偽造銀行進賬單、編造銀行對賬單直接將 6000萬巨款挪用至北京匯人建筑裝飾工程有限公司，用于該公司的工程驗資及日常開支使用。 ? 卞中的作案手段采用最多的便是退匯重撥和偽造進賬單。從 1995年作案至案發(fā)，他所有共計 26筆貪污和挪用犯罪絕大多數(shù)以此法炮制。 1999年1月，浙江大學(xué)因科研項目撤銷向基金委退回一筆 25萬元的項目撥款。2020年 4月，卞中編造以退匯重撥名義，偽造了給云南地理所撥款的銀行信匯憑證平賬，實際將這筆退款匯至某私人公司。最多的時候卞中曾一次憑空偽造出 25家受資助單位。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 令人驚訝的是，從 1995年至 2020年的 8年時間，如此頻繁的大批資金的不明流轉(zhuǎn)并沒有引起基金委主管部門的注意。卞中擔(dān)任會計期間，財務(wù)局等主管部門都未很好地查過財務(wù)賬。僅有的幾次，卞中以正在調(diào)整賬目為由得以逃避。 ? 當(dāng)下面受資助單位打電話催款時，卞中要么說，手續(xù)還沒到財務(wù)，要么通過倒賬先打一部分錢過去救急。負責(zé)管章的吳峰出差時很多次就把章留給了卞中，在經(jīng)費管理處那間三個人的辦公室里，沒有上級查賬，沒有旁人監(jiān)督，卞中如入無人之境，一個人默默地導(dǎo)演著“進進出出”的大戲。 ? 他被描述為在公開場合，為了偽裝自己卻帶盒飯、騎自行車上班。卞中并不是一個張揚的人，相反還有些自閉。卞中將絕大部分的錢都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承認(rèn)，“自己的錢實際很少。在單位說話不多的卞中長期以來卻對單位收入分配不公心存不滿?！拔覀冞@些人累死累活地干，上面憑什么白拿那么多”。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 由于基金委涉及資助項目和范圍眾多，為了減少填寫支票的工作量，項目撥款長期一直采用“打包撥款”，按京內(nèi)和京外兩部分來打包， 30家單位為一包。每張支票或匯票上一般填寫的是 等 30家單位，總金額 元，然后在支票后面附上撥往 30家單位的銀行票據(jù)。如此大規(guī)模的多張票據(jù)，容易為替換銀行票據(jù)提供可乘之機。 ? 基金委一直采用“以撥代收”的會計核算方式。項目款從銀行撥出后，收到銀行蓋有“附件”字樣章的回單和銀行對賬單后，即視為對方單位收到款項，不再要求收款單位提供收款發(fā)票。這種資金撥付中的開放管理，造成外部監(jiān)督不力，一旦改變資金走向則很難及時發(fā)現(xiàn)。 ? 長期以來基金委對退匯重撥的賬戶沒有建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系，使得大量退匯的資金無人管理成為沉淀資金。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制案例 銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理，可輕而易舉拿到財務(wù)印章 機會 （ Opportunity） 壓力 （ Pressure） 工作失誤，為了彌補損失 自我合理化 （ Rationalization） 借口：彩票中獎后歸還公司 舞弊三角 （ Fraud Triangle） 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制如何防范舞弊 機會 （ Opportunity） 壓力 （ Pressure） 自我合理化 （ Rationalization） 舞弊三角 （ Fraud Triangle） Greed 貪婪 Opportunity 機會 Need 需要 Exposure 暴露 G O N E 不相容職務(wù)相分離 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 四眼原則 至少兩雙眼睛同時看住一件交易 沒有一個人可以同時承擔(dān)如下工作： 提議 授權(quán) 記錄 執(zhí)行 審核 實物控制 內(nèi)部控制如何防范舞弊 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。 ? 內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。 內(nèi)部控制定義 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制體系框架 內(nèi)部控制概念的幾個發(fā)展階段 萌芽期－ 內(nèi)部牽制 發(fā)展期－ 內(nèi)部控制 制度 過渡期－ 內(nèi)部控制 結(jié)構(gòu) 完善期－ 內(nèi)控整體 架構(gòu) 成熟期－ 全面風(fēng) 險管理 1940’s 1970’s 1990’s 2020’s 八要素 五要素 三要素 二分法 二個假定 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 中國內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程 ? 2020年， 財政部制定了 《 單位內(nèi)部會計控制規(guī)范體系》 ? 安然事件，美國出臺了薩班斯法案， 302條款和 404條款 ? 2020年，國務(wù)院批示 ? 2020年，成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會 ? 2020年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范 ? 2020年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引 ? 2020年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范征求意見稿 ? 2020年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，要求于2020年 1月 1日正式實施 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 運用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析 ? 公民是所有者，其相對分散，需要下放權(quán)力與經(jīng)營者—— 政府。 ? 公民對于政府所屬的行政事業(yè)單位通過稅收的形式激勵政府從事公共事業(yè)。 ? 道德風(fēng)險與逆向選擇問題，促使公民還會用另一只手去監(jiān)督其是否將財政資金運用的合理合法。 ? 于是監(jiān)管必不可少，內(nèi)部可以通過內(nèi)部控制與內(nèi)部審計監(jiān)督，外部則可以通過政府審計監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 規(guī)范制定的背景 ? 存在管理制度設(shè)計不完善，實際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場等問題。 ? 有些單位經(jīng)濟管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費； ? 有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財政資金。此外，出借銀行賬戶、違規(guī)處臵國有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對外簽訂經(jīng)濟合同等現(xiàn)象也時有發(fā)生。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 規(guī)范制定的背景（續(xù)） ? 有必要通過建立健全內(nèi)部控制制度，來堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟活動風(fēng)險。制定統(tǒng)一的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，一是能夠提高各部門、各單位對內(nèi)部控制工作的重視，增強單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險管控意識，促進各單位加強和規(guī)范內(nèi)部控制；二是為打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫”問題提供制度性保障，防止國家財政收入和國有資產(chǎn)的流失，遏制腐敗現(xiàn)象；三是將預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、基建、經(jīng)濟合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入一個統(tǒng)一的管控體系中，在保障財政資金安全的同時便于單位內(nèi)各部門之間形成聯(lián)動機制，提高資金使用的績效。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 實踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，把企業(yè)那套內(nèi)部控制規(guī)范指引拿過來不就是行政事業(yè)單位的嗎？ 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別 ? 無論 行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)側(cè)重于社會公共服務(wù)與公共管理活動目標(biāo)的履行，強調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟組織。企業(yè)的存在的目的在于實現(xiàn)盈利，實現(xiàn)自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭，對比效率和公平，往往會出于自利性，更多強調(diào)效率性，而忽視公平性 。 ? 行政 事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來受托責(zé)任履行的自覺性不同 。 ? 行政 事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績效評估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中，績效評估指標(biāo)主要有 :銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報酬率和市場占有率等。而對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來說，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項目的實施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費程度等是評估其管理績效的主要指標(biāo)。顯然，企業(yè)管理的績效評估強調(diào)經(jīng)濟利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益。 天健會計師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 主要區(qū)別體現(xiàn)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同 ? 在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中，我們談到的目標(biāo)主要是戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營的效率效果目標(biāo)。 ? 在這五個目標(biāo)上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)上，不同的在于行政事業(yè)單位還應(yīng)注意，建設(shè)內(nèi)部控制主要目標(biāo)在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效