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行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述(已修改)

2025-10-23 02:25 本頁(yè)面
 

【正文】 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述 陸晏 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人 浙江省管理會(huì)計(jì)專家咨詢委員會(huì)委員 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 主要思路 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹 ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程 ?單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn) ?具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn) ?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)小會(huì)計(jì)何以玩轉(zhuǎn) 2億元 財(cái)務(wù)主 管失職 內(nèi)部審計(jì)缺失 外部監(jiān)督不力 在八年間,犯罪嫌疑人卞中在擔(dān)任基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處會(huì)計(jì)期間,利用掌管?chē)?guó)家基礎(chǔ)科學(xué)研究的專項(xiàng)資金下?lián)軝?quán),采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進(jìn)賬單和信匯憑證、編造銀行對(duì)賬單等手段貪污、挪用公款人民幣兩億余元。 內(nèi)部控制案例 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 春節(jié)剛過(guò),基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處剛來(lái)的大學(xué)生李剛上班伊始便到定點(diǎn)銀行拿對(duì)賬單。以往這一工作由會(huì)計(jì)卞中負(fù)責(zé)。 ? 卞中的犯罪始于 1995年。經(jīng)過(guò)與經(jīng)費(fèi)管理處副處長(zhǎng)吳峰商量后,雙方達(dá)成一致。 ? 卞中挪用最大一筆款項(xiàng)是 6000萬(wàn)元。 2020年 12月,卞中通過(guò)偽造銀行進(jìn)賬單、編造銀行對(duì)賬單直接將 6000萬(wàn)巨款挪用至北京匯人建筑裝飾工程有限公司,用于該公司的工程驗(yàn)資及日常開(kāi)支使用。 ? 卞中的作案手段采用最多的便是退匯重?fù)芎蛡卧爝M(jìn)賬單。從 1995年作案至案發(fā),他所有共計(jì) 26筆貪污和挪用犯罪絕大多數(shù)以此法炮制。 1999年1月,浙江大學(xué)因科研項(xiàng)目撤銷向基金委退回一筆 25萬(wàn)元的項(xiàng)目撥款。2020年 4月,卞中編造以退匯重?fù)苊x,偽造了給云南地理所撥款的銀行信匯憑證平賬,實(shí)際將這筆退款匯至某私人公司。最多的時(shí)候卞中曾一次憑空偽造出 25家受資助單位。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 令人驚訝的是,從 1995年至 2020年的 8年時(shí)間,如此頻繁的大批資金的不明流轉(zhuǎn)并沒(méi)有引起基金委主管部門(mén)的注意。卞中擔(dān)任會(huì)計(jì)期間,財(cái)務(wù)局等主管部門(mén)都未很好地查過(guò)財(cái)務(wù)賬。僅有的幾次,卞中以正在調(diào)整賬目為由得以逃避。 ? 當(dāng)下面受資助單位打電話催款時(shí),卞中要么說(shuō),手續(xù)還沒(méi)到財(cái)務(wù),要么通過(guò)倒賬先打一部分錢(qián)過(guò)去救急。負(fù)責(zé)管章的吳峰出差時(shí)很多次就把章留給了卞中,在經(jīng)費(fèi)管理處那間三個(gè)人的辦公室里,沒(méi)有上級(jí)查賬,沒(méi)有旁人監(jiān)督,卞中如入無(wú)人之境,一個(gè)人默默地導(dǎo)演著“進(jìn)進(jìn)出出”的大戲。 ? 他被描述為在公開(kāi)場(chǎng)合,為了偽裝自己卻帶盒飯、騎自行車(chē)上班。卞中并不是一個(gè)張揚(yáng)的人,相反還有些自閉。卞中將絕大部分的錢(qián)都花在了女友及其家人身上,他在法庭上承認(rèn),“自己的錢(qián)實(shí)際很少。在單位說(shuō)話不多的卞中長(zhǎng)期以來(lái)卻對(duì)單位收入分配不公心存不滿?!拔覀冞@些人累死累活地干,上面憑什么白拿那么多”。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 由于基金委涉及資助項(xiàng)目和范圍眾多,為了減少填寫(xiě)支票的工作量,項(xiàng)目撥款長(zhǎng)期一直采用“打包撥款”,按京內(nèi)和京外兩部分來(lái)打包, 30家單位為一包。每張支票或匯票上一般填寫(xiě)的是 等 30家單位,總金額 元,然后在支票后面附上撥往 30家單位的銀行票據(jù)。如此大規(guī)模的多張票據(jù),容易為替換銀行票據(jù)提供可乘之機(jī)。 ? 基金委一直采用“以撥代收”的會(huì)計(jì)核算方式。項(xiàng)目款從銀行撥出后,收到銀行蓋有“附件”字樣章的回單和銀行對(duì)賬單后,即視為對(duì)方單位收到款項(xiàng),不再要求收款單位提供收款發(fā)票。這種資金撥付中的開(kāi)放管理,造成外部監(jiān)督不力,一旦改變資金走向則很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。 ? 長(zhǎng)期以來(lái)基金委對(duì)退匯重?fù)艿馁~戶沒(méi)有建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系,使得大量退匯的資金無(wú)人管理成為沉淀資金。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制案例 銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理,可輕而易舉拿到財(cái)務(wù)印章 機(jī)會(huì) ( Opportunity) 壓力 ( Pressure) 工作失誤,為了彌補(bǔ)損失 自我合理化 ( Rationalization) 借口:彩票中獎(jiǎng)后歸還公司 舞弊三角 ( Fraud Triangle) 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制如何防范舞弊 機(jī)會(huì) ( Opportunity) 壓力 ( Pressure) 自我合理化 ( Rationalization) 舞弊三角 ( Fraud Triangle) Greed 貪婪 Opportunity 機(jī)會(huì) Need 需要 Exposure 暴露 G O N E 不相容職務(wù)相分離 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 四眼原則 至少兩雙眼睛同時(shí)看住一件交易 沒(méi)有一個(gè)人可以同時(shí)承擔(dān)如下工作: 提議 授權(quán) 記錄 執(zhí)行 審核 實(shí)物控制 內(nèi)部控制如何防范舞弊 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 本規(guī)范所稱內(nèi)部控制,是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo),通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。 ? 內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括:合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高公共服務(wù)的效率和效果。 內(nèi)部控制定義 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 內(nèi)部控制體系框架 內(nèi)部控制概念的幾個(gè)發(fā)展階段 萌芽期- 內(nèi)部牽制 發(fā)展期- 內(nèi)部控制 制度 過(guò)渡期- 內(nèi)部控制 結(jié)構(gòu) 完善期- 內(nèi)控整體 架構(gòu) 成熟期- 全面風(fēng) 險(xiǎn)管理 1940’s 1970’s 1990’s 2020’s 八要素 五要素 三要素 二分法 二個(gè)假定 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 中國(guó)內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程 ? 2020年, 財(cái)政部制定了 《 單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系》 ? 安然事件,美國(guó)出臺(tái)了薩班斯法案, 302條款和 404條款 ? 2020年,國(guó)務(wù)院批示 ? 2020年,成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì) ? 2020年,發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范 ? 2020年,發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引 ? 2020年,發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范征求意見(jiàn)稿 ? 2020年,發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范,要求于2020年 1月 1日正式實(shí)施 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析 ? 公民是所有者,其相對(duì)分散,需要下放權(quán)力與經(jīng)營(yíng)者—— 政府。 ? 公民對(duì)于政府所屬的行政事業(yè)單位通過(guò)稅收的形式激勵(lì)政府從事公共事業(yè)。 ? 道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問(wèn)題,促使公民還會(huì)用另一只手去監(jiān)督其是否將財(cái)政資金運(yùn)用的合理合法。 ? 于是監(jiān)管必不可少,內(nèi)部可以通過(guò)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督,外部則可以通過(guò)政府審計(jì)監(jiān)督解決,使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 規(guī)范制定的背景 ? 存在管理制度設(shè)計(jì)不完善,實(shí)際執(zhí)行不到位,監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題。 ? 有些單位經(jīng)濟(jì)管理混亂,缺乏內(nèi)部控制,造成資產(chǎn)損失浪費(fèi); ? 有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出,或套取資金,設(shè)立“小金庫(kù)”;更有甚者采用“白條抵庫(kù)”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外,出借銀行賬戶、違規(guī)處臵國(guó)有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 規(guī)范制定的背景(續(xù)) ? 有必要通過(guò)建立健全內(nèi)部控制制度,來(lái)堵塞漏洞、消除隱患,防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。制定統(tǒng)一的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范,一是能夠提高各部門(mén)、各單位對(duì)內(nèi)部控制工作的重視,增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí),促進(jìn)各單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制;二是為打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫(kù)”問(wèn)題提供制度性保障,防止國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失,遏制腐敗現(xiàn)象;三是將預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、基建、經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入一個(gè)統(tǒng)一的管控體系中,在保障財(cái)政資金安全的同時(shí)便于單位內(nèi)各部門(mén)之間形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提高資金使用的績(jī)效。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants ? 實(shí)踐中,有人產(chǎn)生了這樣的疑問(wèn):為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制,把企業(yè)那套內(nèi)部控制規(guī)范指引拿過(guò)來(lái)不就是行政事業(yè)單位的嗎? 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 本質(zhì):行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別 ? 無(wú)論 行政還是事業(yè)單位,其目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)公共服務(wù)與公共管理活動(dòng)目標(biāo)的履行,強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng),以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會(huì)需要,實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的存在的目的在于實(shí)現(xiàn)盈利,實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最大化,它生存的動(dòng)力來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng),對(duì)比效率和公平,往往會(huì)出于自利性,更多強(qiáng)調(diào)效率性,而忽視公平性 。 ? 行政 事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來(lái)受托責(zé)任履行的自覺(jué)性不同 。 ? 行政 事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中,績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要有 :銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報(bào)酬率和市場(chǎng)占有率等。而對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來(lái)說(shuō),其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項(xiàng)目的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費(fèi)程度等是評(píng)估其管理績(jī)效的主要指標(biāo)。顯然,企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益,而行政事業(yè)單位管理的績(jī)效則偏重于社會(huì)效益。 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所 PanChina Certified Public Accountants 主要區(qū)別體現(xiàn):內(nèi)部控制的目標(biāo)不同 ? 在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中,我們談到的目標(biāo)主要是戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)的效率效果目標(biāo)。 ? 在這五個(gè)目標(biāo)上,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)上,不同的在于行政事業(yè)單位還應(yīng)注意,建設(shè)內(nèi)部控制主要目標(biāo)在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提高公共服務(wù)的效
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