【正文】 關(guān)于擔(dān)保公司業(yè)務(wù)操作中的法律風(fēng)險(xiǎn) 及防范研究報(bào)告 報(bào)告摘要： 本報(bào)告擬就目前我國(guó)擔(dān)保公司 ① 業(yè)務(wù)操作中可能蘊(yùn)含的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析， 并對(duì)如何避免和降低法律風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)對(duì)策。其基本思路為：首先，分析擔(dān)保公 司的行業(yè)現(xiàn)狀、立法現(xiàn)狀、基本業(yè)務(wù)以及擔(dān)保方式；其次，針對(duì)現(xiàn)狀分析結(jié)果， 從風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源角度整理歸納擔(dān)保公司業(yè)務(wù)操作中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)；最后，從擔(dān)保流程管 理的角度就上述風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的防范措施。 一、現(xiàn)狀分析 （一）擔(dān)保公司的行業(yè)現(xiàn)狀 行業(yè)趨勢(shì) 我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保雖起步 較晚，但發(fā)展較快，已成為一個(gè)新興的行業(yè)。其在 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中引導(dǎo)社會(huì)資金特別是銀行信貸資金向中小企業(yè)傾斜，為合理配置社會(huì) 資源發(fā)揮了重要作用。自 1998 年開(kāi)始中小企業(yè)信用擔(dān)保試點(diǎn)以來(lái) ,我國(guó)中小企業(yè) 信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展呈現(xiàn)以下趨勢(shì)： （ 1）資金來(lái)源多元化。目前，擔(dān)保公司的注冊(cè)資金來(lái)源有政府財(cái)政資金、企業(yè) 資金、民間投資以及其他來(lái)源資金等。 （ 2）擔(dān)保機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織形式多樣化。從擔(dān)保機(jī)構(gòu)組織形式看，有政府管理部 門所屬的事業(yè)單位、國(guó)有股份制公司、私營(yíng)股份制公司和各種基金的管理公司等； 從機(jī)構(gòu)性 質(zhì)看，有非營(yíng)利的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，也有以盈利為目的的商業(yè)性擔(dān)保機(jī) 構(gòu)，還有政策性與商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。 （ 3）出現(xiàn)擔(dān)保品種多樣化和機(jī)構(gòu)多功能化的苗頭。中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)中有單純 提供貸款擔(dān)保的機(jī)構(gòu)，也有集投資與擔(dān)保功能于一身的投資擔(dān)保公司；有的僅為 ① 本文中所述的 “擔(dān)保公司 ”（或稱 “擔(dān)保機(jī)構(gòu) ”）系指為企業(yè)提供融資借款等擔(dān)保服務(wù)的企業(yè)，一般為商 業(yè)性擔(dān)保公司； “被擔(dān) 保人 ”系指擔(dān)保公司提供擔(dān)保服務(wù)的企業(yè)或個(gè)人； “反擔(dān)保人 ”系指擔(dān)保公司要求被 擔(dān)保人提供反擔(dān)保的擔(dān)保人； “貸款人 ”系指為借款人提供融資借款的銀行等金融機(jī)構(gòu)； “共同保證人 ”系指 與擔(dān)保公司共同向被擔(dān)保人提供擔(dān)保服務(wù)的其他企業(yè)或個(gè)人。 1 企業(yè)提供信用擔(dān)保，也有的同時(shí)為企業(yè)和個(gè)人提供信用擔(dān)保等。 行業(yè)現(xiàn)狀 由于立法相對(duì)滯后等原因的制約，擔(dān)保公司還未能得到健康有序的發(fā)展。目 前，我國(guó)擔(dān)保公司的行業(yè)現(xiàn)狀有如下特點(diǎn)： （ 1）規(guī)模 較小、出資分散、數(shù)量無(wú)序增長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)增大。 （ 2）缺乏完善的外部風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制；內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制難執(zhí)行。 （ 3）政府不適當(dāng)干預(yù)和政策的不連續(xù)。 （ 4）擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)人才，識(shí)別、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力欠缺。 （ 5）中小企業(yè)信用觀念淡薄，誠(chéng)信意識(shí)差。 （ 6）銀行和中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。在擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的分 擔(dān)上，協(xié)作銀行往往只享受權(quán)利而不愿承擔(dān)義務(wù)或少承擔(dān)義務(wù)，即要求中小企業(yè) 信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān) 100％的風(fēng)險(xiǎn)；在保證方式選擇上，協(xié)作銀行則要求中小企業(yè) 信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任保證，中小企業(yè)信用 擔(dān)保機(jī)構(gòu)處于被動(dòng)地位；與銀行 相比，提供擔(dān)保服務(wù)的收益和風(fēng)險(xiǎn)很不對(duì)等。 （ 7）貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)品種少，難以滿足中小企業(yè)的各類資金需求。目前 的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)只提供流動(dòng)資金貸款擔(dān)保，中小企業(yè)的中長(zhǎng)期資金需求仍 然得不到滿足。 （ 8）貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范方式局限了其解決中小企業(yè)融資難的作用。 目前，貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)只提供有抵押的企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)，并要求有第三方互保才 提供擔(dān)保服務(wù)，大部分擔(dān)保公司還沒(méi)有提供完全意義上的信用擔(dān)保。 （二）立法現(xiàn)狀 與擔(dān)保公司的相關(guān)立法 從目前國(guó)內(nèi)的法 律環(huán)境來(lái)看，擔(dān)保公司主要適用的法律是《擔(dān)保法》及其《若 干問(wèn)題的解釋》。此外，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委起草的《中小企業(yè)促進(jìn)法》于 2020 年 1 月 1 日起施行，該法在第二章 “資金支持 ”中，對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保作了原則性的 規(guī)定，為擔(dān)保公司在中小企業(yè)信用擔(dān)保方面提供了指導(dǎo)。同時(shí)，擔(dān)保公司是一種 公司制的商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，因此其必然受《公司法》的調(diào)整。目前，擔(dān)保公司的 2 設(shè)立、登記、組織結(jié)構(gòu)等由《公司法》規(guī)范與調(diào)整。 近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門相繼出臺(tái)了 一系列信用擔(dān)保方面的政策文件，引導(dǎo)和 促進(jìn)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。如國(guó)家經(jīng)貿(mào)委于 1999 年 6 月下發(fā)《關(guān)于建立中小企業(yè)信用 擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)信用擔(dān)保的指導(dǎo)原則、擔(dān)保體系、資金來(lái)源、業(yè) 務(wù)程序、銀行選擇、風(fēng)險(xiǎn)控制及內(nèi)外部監(jiān)督等方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)， 2020 年 7 月 出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》，其中的第五部分專門 論述了信用擔(dān)保問(wèn)題， 2020 年 2 月下發(fā)了《關(guān)于建立全國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體 系有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)全國(guó)信用擔(dān)保體系的試點(diǎn)范圍、擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和 擔(dān) 保機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的基本條件做出規(guī)定。國(guó)家財(cái)政部于 2020 年 2 月出臺(tái)了《中小 企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、評(píng) 審制度、風(fēng)險(xiǎn)控制及監(jiān)督管理等方面做出規(guī)定。 迄今為止 ,國(guó)家還制定了有關(guān)工程擔(dān)保、下崗失業(yè)人員小額貸款擔(dān)保、住房 置業(yè)擔(dān)保、對(duì)外擔(dān)保、上市公司擔(dān)保、證券公司擔(dān)保等等相關(guān)規(guī)定。 2020 年財(cái) 政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》 ,對(duì)《中小企業(yè)發(fā)展 專項(xiàng)資金管理暫行辦法》進(jìn)行了修改。商業(yè)銀行發(fā)布《中小企業(yè)授信指引》雖然 相對(duì)獨(dú)立的擔(dān)保 領(lǐng)域逐漸形成，但并沒(méi)有專門針對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，現(xiàn)有的 法律法規(guī)相對(duì)于擔(dān)保業(yè)的發(fā)展存在滯后情形。 現(xiàn)有立法的缺陷與不足 （ 1）立法層次較低，法律制定滯后于行業(yè)的發(fā)展。 從前述我國(guó)擔(dān)保業(yè)立法情況看，相關(guān)法律制定滯后于擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展。目前 國(guó)內(nèi)還沒(méi)有一部專門的法律、法規(guī)規(guī)范和保護(hù)擔(dān)保行業(yè)，現(xiàn)行的規(guī)范基本上是國(guó) 家各有關(guān)部門出臺(tái)的部門規(guī)章和地方政府根據(jù)有關(guān)政策自行制定的地方性法規(guī)。 這些部門規(guī)章立法層次相對(duì)較低、效力有限，難以對(duì)擔(dān)保行業(yè)整體和該行業(yè)所涉 及的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面的規(guī)范和調(diào)整，也難 以提供有效的法律支持和保護(hù)。 （ 2）擔(dān)保行業(yè)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范，缺乏配套的法律支撐。 擔(dān)保行業(yè)目前還沒(méi)有準(zhǔn)確的法律定位以及明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尚未建立準(zhǔn)入制 度和規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，尚未建立行業(yè)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)控制和分散機(jī)制，與之配套的社 會(huì)保障措施和財(cái)政政策也未到位，擔(dān)保行業(yè)缺乏必要的行業(yè)管理和法律約束。 （ 3）《擔(dān)保法》對(duì)擔(dān)保公司的法律保護(hù)力度不夠。 3 《擔(dān)保法》是全國(guó)人大制定的調(diào)整擔(dān)保行為的基本法，它的出臺(tái)使擔(dān)保業(yè)務(wù) 的開(kāi)展有了法律依據(jù)。但是，《 擔(dān)保法》的立法背景是為了解決企業(yè)間債務(wù)及保 護(hù)銀行的債權(quán)，立法的主要目的是為了保護(hù)債權(quán)人的利益。《擔(dān)保法》是債權(quán)的 保障法，對(duì)擔(dān)保人的權(quán)益保護(hù)重視不夠，因此對(duì)專業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開(kāi)展有一 些不利的影響。而且，《擔(dān)保法》主要調(diào)整的是一般意義上的法人或自然人之間 的擔(dān)保法律關(guān)系，而對(duì)于專業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位、服務(wù)對(duì)象、監(jiān)督管理和 運(yùn)作規(guī)則應(yīng)該有專門的法律、法規(guī)加以調(diào)整。 （三）擔(dān)保公司的基本業(yè)務(wù) 公司擔(dān)保業(yè)務(wù) （ 1）貨幣市場(chǎng) ——融資擔(dān)保、貿(mào)易金融 A、融資擔(dān)保：企業(yè)流動(dòng)資金貸款擔(dān)保 、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款擔(dān)保、項(xiàng)目融資擔(dān) 保； B、貿(mào)易金融：國(guó)內(nèi)外保理業(yè)務(wù)擔(dān)保、信用證擔(dān)保、商業(yè)票據(jù)擔(dān)保。 （ 2）產(chǎn)品市場(chǎng) ——工程擔(dān)保、經(jīng)濟(jì)合同履約擔(dān)保、訴訟保全擔(dān)保 A、工程擔(dān)保：工程合同履約、招投標(biāo)擔(dān)保； B、履約擔(dān)保：工程合同履約擔(dān)保、工程招投標(biāo)履約擔(dān)保、技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同履 約擔(dān)保、房地產(chǎn)交易擔(dān)保、機(jī)動(dòng)車交易擔(dān)保、房屋產(chǎn)權(quán)過(guò)戶交易擔(dān)保、企業(yè)產(chǎn)權(quán) 過(guò)戶交易安全擔(dān)保、預(yù)付款 /質(zhì)量保證金擔(dān)保、中介費(fèi) /傭金擔(dān)保、產(chǎn)品質(zhì)量擔(dān)保。 C、訴訟財(cái)產(chǎn)保全擔(dān)保：訴前財(cái)產(chǎn)保全擔(dān)保、訴訟財(cái)產(chǎn)保全擔(dān)保。 （ 3） 資本市 場(chǎng)擔(dān)保 企業(yè)債券擔(dān)保、信托產(chǎn)品擔(dān)保、收購(gòu)兼并 /企業(yè)發(fā)起設(shè)立 /并購(gòu)搭橋貸款擔(dān)保。 （ 4） 其他擔(dān)保品種 ① 設(shè)備購(gòu)置、融資租賃擔(dān)保、金融租賃業(yè)務(wù)； ② 再擔(dān)保； ③ 委托貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)； ④ 國(guó)際融資擔(dān)保； 個(gè)人擔(dān)保業(yè)務(wù) 4 （ 1）個(gè)人住房貸款擔(dān)保業(yè)務(wù) ① 轉(zhuǎn)按揭擔(dān)保業(yè)務(wù) ② 二手樓按揭貸款提