【正文】 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范第一講總則 北京市財政局會計處 郝建國 關于印發(fā) 《 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行） 》 的通知 ? 財會 [2021]21號 ? 黨中央有關部門，國務院各部委、各直屬機構，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關人民團體，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局： ? 為了進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據(jù) 《 中華人民共和國會計法 》 、 《 中華人民共和國預算法 》 等法律法規(guī)和相關規(guī)定，我部制定了 《 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行） 》 ，現(xiàn)印發(fā)給你們，自 2021年 1月 1日起施行。執(zhí)行中有何問題，請及時反饋我部。 ? 財 政 部 ? 2021年 11月 29日 一、為什么要制定單位內控規(guī)范 二、依據(jù)什么制定單位內控規(guī)范 三、誰應當執(zhí)行單位內控規(guī)范 四、單位內控規(guī)范制定過程 五、什么是單位內部控制 六、單位內部控制的目標有哪些 七、建立和實施單位內部控制應遵循的原則 八、單位負責人在單位內部控制中的職責 九、單位應當如何開展內部控制工作 第一條 —— 第七條 一、為什么要制定單位內控規(guī)范 (6個需要） （一）建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府的需要 目標是：提高公共資金使用效率。 政府職能定位：經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務 領導要求和三個創(chuàng)新 ? 習近平總書記強調指出：要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。 ? 李克強總理指出：要用制度管權、管人、管錢，給權力涂上防腐劑、戴上 “ 緊箍咒 ” ，真正形成不能貪、不敢貪的防腐機制。財政資金、公共資產都是納稅人的錢，管好用好也是預防腐敗的重要方面。從一定意義上說，搞好內部控制，能夠起到制度籠子的作用。 ? 創(chuàng)新管理體制。 ? 捋順政府與事業(yè)單位的關系，進一步落實事業(yè)單位法人自主權。 ? 創(chuàng)新法人治理結構。 ? 面向社會提供公共服務的事業(yè)單位，要探索建立 多種治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標實現(xiàn)。 ? 創(chuàng)新監(jiān)督機制。 ? 要建立健全績效評價、信息披露、社會聽證和公示等各項制度，加強審計和輿論監(jiān)督。 （二）適應分類推進事業(yè)單位改革的需要 2021年 3月印發(fā)的 《 中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見 》 （中發(fā) [2021]5號）提出：按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、穩(wěn)步推進。 （三）適應財政規(guī)范化科學化信息化管理的需要 管理工作事關大局，基礎工作事關成效。 在財政管理上要重點圍繞完善制度、明確職責、理順流程、控制節(jié)點，加強監(jiān)督，大力提高內部管理和控制的有效性，推進財政管理科學化、規(guī)范化、信息化。財政部門負責國家預算資金管理，必須要重視內部控制建設。建立內部控制，就是為保障單位業(yè)務穩(wěn)健高效運行，確保財務記錄、財務報告信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。 （四）國務院治理“小金庫”和打擊“假發(fā)票”的需要 2021年 1月 17日，中央治理“小金庫”工作領導小組在北京舉行了新聞發(fā)布會，通報 3年來全國開展“小金庫”專項治理工作的情況： 2021—— 2021年全國共查處“小金庫” 60722個，涉及金額 ，已糾正 ，其余資金正在清理之中； 10429人被追究責任。 2021年國務院開展打擊“假發(fā)票”專項治理活動。 （五）我國內部控制標準體系建設的需要 內部牽制 —— 內部會計控制 —— 內部控制的發(fā)展過程。 企業(yè)內控： 2021年 5月 22日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會制定了 《 企業(yè)內部控制基本規(guī)范 》 （財會 [2021]7號），自 2021年 7月 1日起在上市公司范圍內施行，鼓勵非上市的大中型企業(yè)執(zhí)行。 ? 2021年 4月 26日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了 《 企業(yè)內部控制配套指引 》 （財會 [2021]11號），自 2021年 1月 1日起在上市公司逐步實施。 ? 北京市屬國有企業(yè)今年全部開始實施，分 2年完成。 行政事業(yè)單位內控：財政部關于印發(fā) 《 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行） 》 的通知 （ 財會 [2021]21號），自 2021年 1月 1日起施行。 （六）提高我國行政事業(yè)單位內部管理水平、加強廉政風險防控機制建設的需要 內部控制在方向、思路、內容、方法上與中紀委積極推動的廉政風險防控機制建設基本是一致的。內部控制實際上是廉政風險防控的組成部分，是從單位內部經(jīng)濟活動風險管控這一角度出發(fā)落實廉政風險防控的要求。 ? 行政事業(yè)單位內控現(xiàn)狀（ 6個不）： ? （ 1）內控基礎不牢 ? （ 2）內控認識不足 ? （ 3）內控信息化不高 ? （ 4）信息公開不夠 ? （ 5）風險意識不強 ? （ 6）內控人才不多 ? 制定內控規(guī)范重要意義 ? 《 規(guī)范 》 的最大亮點是引入了 風險管控的理念。 實施行政事業(yè)單位內控規(guī)范，促進行政事業(yè)單位從科學發(fā)展的角度自覺提高內部管理水平，從經(jīng)濟活動風險管控的角度落實廉政風險防控要求。 ? 行政事業(yè)單位需要提高憂患意識、大局意識、防范意識，并不斷提高自身抵御風險的能力。但行政事業(yè)單位風險防范的思想觀念還很薄弱，規(guī)范強調單位負責人的重要責任，將行政事業(yè)單位內控工作提高到了“ 一把手 ”工程的高度，這對推進這項工作將有很大的促進作用。 二、依據(jù)什么制定單位內控規(guī)范 （一）會計法 第二十七條規(guī)定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度。單位內部會計監(jiān)督制度應當符合下列要求：（一）記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約；（二）重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應當明確；（三）財產清查的范圍、期限和組織程序應當明確；（四）對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確?！? （二）預算法 第七條規(guī)定：單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。 第二章預算管理權限規(guī)定：預算編制后要經(jīng)過國家立法機構審查批準后方能公布并組織實施，預算的執(zhí)行過程也受法律的嚴格制約，非經(jīng)法定程序，任何人無權改變預算規(guī)定的各項收支指標，這就使各單位的財務行為通過預算的法制化管理被置于監(jiān)督之下。 三、誰應當執(zhí)行單位內控規(guī)范（規(guī)范第二條 ） 黨的機關 人大機關 行政機關 政協(xié)機關 審判機關 檢察機關 各民主黨派機關 人民團體 事業(yè)單位 組織形式、管理方式存在差異，經(jīng)濟資源使用上是一致的，都使用公共資源。 四、單位內控規(guī)范制定過程 （一）分為五個階段、七項工作 第一階段：啟動和廣泛調研階段（ 20212021年 10月） 根據(jù)國務院打擊發(fā)票違法犯罪工作的部署， 2021年啟動了此項工作。 2021年初形成了討論稿，向財政部內相關司局征求意見。 深入基層實地調研，東中西部 10多個省近百家行政事業(yè)單位內部控制情況， 500多條意見。 第二階段：社會公開征求意見階段（ 2021年 11月 10日 2021年 12月 31日） 2021年 11月形成征求意見稿，在全國范圍內公開征求意見。財會便 [2021]68號 第三階段：課題研究階段 2021年 1月 9月，財政部課題立項研究。課題組有北京、深圳、中直機關、國管局、武警總部、新疆建設兵團。東北財經(jīng)大學承擔具體工作。 9月底順利結題，獲得會計司領導的高度評價。 第四階段：專家論證階段 2021年 10月，召開了專家論證會 中紀委、市紀委、清華大學、審計署、北京、教育部、交通部、衛(wèi)生部、中直機關、國管局等參加。 第五階段：會簽發(fā)布 2021年 11月 19日，印發(fā) 《 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行） 》 （財會 [2021]21號），自 2021年 1月 1日起施行 （二）制定行政事業(yè)單位內控規(guī)范要處理好的幾個關系 一是單位內控規(guī)范與企業(yè)內控規(guī)范的關系 （ 1）存在目的不同。企業(yè)以營利為目的，行政事業(yè)單位以提供公共服務為宗旨。 （ 2）資源配置方式不同。企業(yè)以市場配置資源，行政事業(yè)單位以非市場配置資源。 （ 3）預算的功能不同。企業(yè)將預算作為內部財務管理的工具，行政事業(yè)單位以預算作為法定依據(jù)。 （ 4）產權的關系不同。企業(yè)產權清晰，自主經(jīng)營，行政事業(yè)單位產權不明晰，職責法定。 （ 5）法律的約束不同。企業(yè)內部權力行使不受約束，行政事業(yè)單位內部權力行使受約束。合規(guī)性內控和風險性內控 （ 6）績效的評價不同。企業(yè)效率型內控，行政事業(yè)單位效能型內控。 企業(yè)風險控制是控制在可承受的范圍內，行政事業(yè)單位風險控制是控制在可承諾的范圍內。 二是單位內控規(guī)范與各項財務規(guī)章制度的關系 不是另起爐灶，而是穿針引線、穿衣戴帽，使其規(guī)則化、程序化、系統(tǒng)化。 是在現(xiàn)有規(guī)章制度融合的基礎上的提升。 三是單位內控規(guī)范與廉政風險防控機制建設的關系 內部控制在方向、思路、內容、方法上與中紀委積極推動的廉政風險防控機制建設基本是一致的。 四是單位內控規(guī)范與國際慣例的關系 行政事業(yè)單位內控規(guī)范注重實務，減少理論；注重單位實際需要，不過多考慮國際上規(guī)定，未與 5要素對應。 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范結構圖 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范 內部控制基本理論 內部控制實際應用 總則 風險評估和控制方法 單位層面內部控制 業(yè)務層面內部控制 評價與監(jiān)督 外部監(jiān)督 內部監(jiān)督 合同管理 建設項目 政府采購 資產管理 收支業(yè)務 預算業(yè)務 組織、機制、人員、財務、信息技術 附則 ? 五、什么是單位內部控制 （一）定義 ? 規(guī)范第三條：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動風險進行防范和管控。 ? 從四個方面理解掌握： ? 控制主體是誰？ ? 內控控制什么？ ? 控制目標是什么？ ? 控制過程是什么？ ? 控制主體 ? 行政事業(yè)單位是控制主體，內控屬于內部管理范疇。 ? 控制內容 ? （ 1）公共資產。（ 2）公共資金。（ 3）公共資源。 ? 控制目標（規(guī)范第四條： ） ? （ 1）合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)。（ 2）資產安全和使用有效。（ 3）財務信息真實完整。（ 4）有效防范舞弊和預防腐敗。（ 5）提高公共服務的效率和效果。 ? 控制過程 ? 制定制度、實施措施和執(zhí)行程序 , 對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。 ? 我國單位內部控制具有悠久歷史： ? ——細天斟寶通 ? 謹防假票冒取，勿忘細視書章。 ? 堪笑世情薄，天道最公平。 ? 昧以圖自利，陰謀害他人。 ? 善惡總有報，報頭比分明。 ? 生客多察看，斟酌而后行。 ? 趙氏連成壁，由來天下傳。 ? 國寶流通。 ? 明清晉商日昇昌票號內部控制 ——密押 ? 謹防假票冒取，勿忘細視書章。 ——12個月 ? 堪笑世情薄，天道最公平。 ? 昧以圖自利，陰謀害他人。 ? 善惡總有報，報頭比分明。 ——30個字代表農歷 30天 ? 生客多察看，斟酌而后行。 ——10個數(shù)字 ? 趙氏連成壁，由來天下傳。 ——10個數(shù)字 ? 國寶流通。 ——萬千百兩 ? 風險通常是指潛在事件的發(fā)生對目標實現(xiàn)產生的影響。經(jīng)濟活動風險表現(xiàn)為經(jīng)濟活動的實際結果與內部控制目標的差異程度。 —— 國際貨幣基金組織 ? 內部控制既是行政事業(yè)單位一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。 ? 控制重點主要包括制衡性和流程化。 （二）制衡性 相互制衡是建立和實施內部控制的 核心理念 。所謂制