【正文】 我國農(nóng)村人民調(diào)解制度的改革與完善 一、我國農(nóng)村人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀 人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，在農(nóng)村民間糾紛的解決方面取得了很大的成績，為維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、法制建設(shè)起了很重要的作用。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村民間糾紛由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，對人民調(diào)解制度的設(shè)置及工作的開展提出了許多新的要求，現(xiàn)行人民調(diào)解制度的缺陷和工作中的問題日益顯露。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1. 立法宗旨與現(xiàn)代農(nóng)村糾紛解決有所不適 主要體現(xiàn)在不是從法律上界定設(shè)置人民調(diào)解制度的宗旨和規(guī)定人民調(diào)解制度的目的和任務(wù)，政治色彩濃厚。 1989 年 6 月國務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會組織條例》第 1 條規(guī)定：“為了加強人民調(diào)解委員會的建設(shè)，及時調(diào)解民間糾紛，增進人民團結(jié)，維護社會安定，以利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，制定本條例”。第 5 條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會的任務(wù)為調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀(jì)守法，尊重社會公德”。上述規(guī)定仍然具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會糾紛解決理念的色彩，同時帶有濃厚的政治話語色彩。2021 年 9 月 11 日司法部部長辦公 會議通過， 2021 年 11 月 1 日起施行的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，雖然對此有所改進，明確了調(diào)解的自愿平等原則，在調(diào)解程序方面作了一些規(guī)定，但總體說來該規(guī)定仍然是根據(jù) 1989 年的《人民調(diào)解委員會組織條例》制定，是對該條例的細化，未從根本上脫離原有的理念和框架。人民調(diào)解制度的這種狀況，在農(nóng)村法制建設(shè)日益發(fā)展，公民權(quán)利意識日益提高的今天，已顯示其不相適應(yīng)的一面。 2. 制度設(shè)置與現(xiàn)代農(nóng)村糾紛解決具有不適應(yīng)性 （ 1） 農(nóng)村糾紛的新特點 隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村糾紛出現(xiàn)了新的情況和特點，由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，主要表 現(xiàn)在： ①糾紛主體的多元化 傳統(tǒng)農(nóng)村糾紛主要是發(fā)生在公民與公民之間，現(xiàn)代農(nóng)村糾紛則更多地發(fā)生在公民與農(nóng)村經(jīng)濟組織之間、農(nóng)村經(jīng)濟組織相互之間。有些糾紛主體跨地區(qū)、跨行業(yè)，單個調(diào)解組織無法有效進行調(diào)解。 ②糾紛類型的多樣化 傳統(tǒng)農(nóng)村糾紛大多是婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、宅基地糾紛、水利糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛等，現(xiàn)代農(nóng)村糾紛類型日益增多，除了傳統(tǒng)型糾紛外，還出現(xiàn)了大量新型的糾紛，如合同糾紛、征地拆遷安置糾紛、邊界糾紛、土地承包、補償租賃、計劃生育糾紛、選舉糾紛、干群關(guān)系糾紛等。 ③糾紛動因的權(quán)利化 傳統(tǒng)型農(nóng)村糾紛雖 同樣具有利益爭執(zhí)，但發(fā)生糾紛的原因往往摻雜感情因素和歷史因素，多由糾紛的一方言語不當(dāng)、處理問題的方法不當(dāng)，或相互之間存隔閡、積怨等引起。用農(nóng)村的俗語說，叫“咽不下一口氣”?，F(xiàn)代型農(nóng)村糾紛多為直接的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系之爭，與當(dāng)事人對有關(guān)法律法規(guī)的理解，以及農(nóng)村基層政府的執(zhí)法行為等密切相關(guān)。 ④糾紛發(fā)展的激烈化 由于土地承包責(zé)任制的推行，以家庭為生產(chǎn)單位，涉及排水、土地使用等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的糾紛，往往具有復(fù)雜性，如果處理不當(dāng)，或不能及時得到解決，容易激化，甚至轉(zhuǎn)化成刑事案件。由于農(nóng)村社會的階層分化，以及腐敗現(xiàn)象的存 在，加之宗族勢力的影響等，涉及基層政府執(zhí)法行為所引起的干群糾紛往往由于某件小事，激化成群體性事件。 ⑤糾紛解決的復(fù)雜化 以往的傳統(tǒng)型農(nóng)村糾紛，由于多為情感和歷史因素引起，主要可以通過說理加以解決。現(xiàn)代型農(nóng)村糾紛，更多涉及對有關(guān)法律法規(guī)的理解和適用，涉及對雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的準(zhǔn)確界定，僅僅依靠一般的說理和人民調(diào)解員的道德素質(zhì)、調(diào)解技巧等是不夠的，還需有較高的文化素質(zhì)和較多的法律知識，具有一定的法律權(quán)威。傳統(tǒng)型農(nóng)村糾紛，由于涉及的主體一般在同一村、鎮(zhèn)范圍，法律關(guān)系較為簡單，一般容易及時調(diào)解，也不需要跨地區(qū)調(diào)解組織 的協(xié)同和配合?，F(xiàn)代型農(nóng)村糾紛，有的糾紛主體可能跨地區(qū)、跨行業(yè)，需要各調(diào)解組織的協(xié)同和配合才能有效調(diào)解。 （ 2） 我國人民調(diào)解制度與農(nóng)村糾紛的轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)的體現(xiàn) 我國人民調(diào)解制度與農(nóng)村糾紛的轉(zhuǎn)型具有不相適應(yīng)的一面，主要體現(xiàn)在以下幾個方面： ①人民調(diào)解對農(nóng)村糾紛解決的范圍過窄 1989 國務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會組織條例》規(guī)定了人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛的范圍為民間糾紛。但何謂民間糾紛，條例未作出明確規(guī)定。 1990 年 4 月 19 日司法部令第 8 號公布的《民間糾紛處理辦法》第 3 條規(guī)定：“基層人員政府處理民間糾紛的范圍，為《人民調(diào)解委員會組織條例》規(guī)定的民間糾紛，即公民之間有關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的糾紛。”才從行政法規(guī)上對民間糾紛的范圍有所明確。這一規(guī)定將民間糾紛的主體范圍明確在公民與公民之間。由于人民調(diào)解制度初創(chuàng)于新民主主義革命時期的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村糾紛的范圍主要限于公民與公民之間的糾紛，解放后至改革開放前，農(nóng)村商品經(jīng)濟也未得到多大發(fā)展，加上長期實行集體經(jīng)濟，農(nóng)村糾紛的范圍也主要只是發(fā)生在公民與公民之間。在城市地區(qū)，比較復(fù)雜的糾紛，單位之間的糾紛，一般通過行政或司法的 手段解決，因此，人民調(diào)解主要是針對公民與公民之間有關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的糾紛。隨有農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，糾紛主體的多元化，糾紛類型的多樣化，人民調(diào)解所涉糾紛的范圍已不適應(yīng)形勢的需要，應(yīng)適當(dāng)擴大其調(diào)解范圍。對于公民與農(nóng)村經(jīng)濟組織之間、公民與農(nóng)村基層政府之間、農(nóng)村經(jīng)濟組織之間等發(fā)生的一些較為簡單的經(jīng)濟糾紛和管理方面的糾紛，均可進行調(diào)解。 ②人民調(diào)解與基層人民法院協(xié)調(diào)解決農(nóng)村糾紛的功能不足 《民事訴訟法》第 16 條第 1 款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組 織”。 1989年 6 月國務(wù)院發(fā)布會的《人民調(diào)解委員會組織條例》第 2 條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進行工作。”“基層人民政府及其派出機關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的日常工作由司法助理員負責(zé)?！边@些規(guī)定確立了人民調(diào)解委員會屬于群眾性自治組織的法律地位，以及它和基層人民政府、基層人民法院的關(guān)系。但是， 2021年 9 月司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》僅規(guī)定了司法行政機關(guān)對人民調(diào)解的指導(dǎo)，人民調(diào)解是否還接受基層人民法院的指導(dǎo)，沒有規(guī)定。長期以 來，人民調(diào)解工作事實上主要是由基層人民政府的助理員進行指導(dǎo)和監(jiān)督，基層人民法院和派出法庭很少履行這一職能，一般只有在糾紛激化，將轉(zhuǎn)化成刑事案件時，才會由法院（庭）進行干預(yù)，造成在當(dāng)事人心目中，人