【正文】 大學考研 Mpa 復習 專業(yè)課復試建議和權威資料 公共管理學 導論 :公共管理學的視野 1． “ 公共管理學 ” 與 “ 公共行政 ” “ 公共行政 ” 是政府特別是執(zhí)行機關為公共提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律 ， 關注的焦點是過程 、 程序以及辦公室的管理 。 “ 公共管理 ” 是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程，程序和遵照別人的 指示 辦事 以及 內部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲得負個人責任。 2．公共部門與公共物品 （ 1） “ 公共部門 ” 是公共事務的管理者和公共物品的提供者。 廣義的公共部門包括政府機構，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據政府決策產生的機構和部門，是最純粹的公共部門。 （ 2） 為什么 “ 準公共部門 ” （第三部門）也歸入公共部門中 ？ 因其 “ 公共 ” 特性： ① 與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產或活動的 基本 目標 是 公益性 ② 與政府存在密切關系 ，其生產 、 活動的內容和方式往往由 政府實行控制 或必要的 行政管制 ③ 與政府為社會所提供的 物品一致 —— 公共物品 或 “ 準公共物品 ” ④ 投資主體 或 提供資源的主體 也主要是 政府 。 （ 3） 公共物品 指具有消費的非競爭性和給排他性 、 自然壟斷性 、收費 困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大 、初始投資量大 的特點，政府是提供 此類 物品的最佳方式。 公共物品 指那種 能夠同時供許多人享用的物品 ，并且 供給它的成本 與 享用它的效果 并不隨 享受它的人數規(guī)模 的變化而變化。 （ 4）公共物品的劃分 ① 純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護，基礎研究，空間技術 準公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電視，社保。 ② 有形的公共物品（硬 —— ）：公共設施 無形的公共物品（軟 —— ）：法律。政策，制度 ③ 全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務 —— 國防，外交，全國性法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3． “ 公共管理 ” 與 “ 私人管理 ” 的異同 A、聯系 ： （ 1）都包含了 合作團體 的活動 （ 2）都必須履行 一般的管理職能 B、差別 ： （ 1）公共管理與私人管理的 使命 不同。公共管理是為公眾服務 ，追求公共利益 ； 私人管理以營利為目的 （ 2）與私人管理相比，公共管理的 效率意識不強 （ 3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理 更強調責任 （ 4）就 人事管理方面 而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統比私人組織中的人事管理系統要復雜和嚴格得多 （ 5）公共管理有明顯的 政治性 和 公共性 4． “ 治理 ” 與 “ 善治 ” ① 治理泛指任何一種活動的協調方式，有 最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會 —— 控制系統及自組織網絡 六種用法。 ② 90 年代后，世界銀行提出 “ 善治 ” 口號， 合法 、 法治 、 負責 、 透明 、 有效 的政府成為善治的基本要素。 5．公共管理學范式的興起 三次重大范式變換 ： 傳統的 公共行政學 —— 公共政策分析 —— 公共管理學 。 6．公共管理范式的出現 及比較 ： 兩種途徑 —— “ 政策途徑 ” （ P途徑）； “ 商業(yè)途徑 ”（ B途徑） “P 途徑 ” 來自于 公共政策學院 ，以 政策研究 為 方向，重視 定量分析方法 ，尤其是 經濟學分析 手段。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在 政府項目 上 。 “B 途徑 ” 強調將 工商管理和經濟學 的概念 、 理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍關注 組織結構與過程 。 比較： （ 1）共同點： ① 以組織 外部定向 ，強調 政治因素 在管理中的作用； ② 重視 規(guī)范研究 并關心 改善績效 ，主張從 經驗中學習 尤其是 偏愛案例分析法 。 （ 3）各有所長： ① P途徑重新認識 政策分析 對于公共管理的重要性，學習實踐者的經驗，重視吸取經驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 ② B途徑 更 強調 以 研究和理論 取向，應用和融合不同學科的理論 、 方法和技術，發(fā)展 一種以 公共管理 與私 人 管 理 相比較為基礎的 綜合框架 ， 注重 戰(zhàn)略管理，關心過程 問題 ， 把焦點集中在 職業(yè)化的公共管理者 而非政治執(zhí)行官身上 。 7．雪城大學（ 1991年 9月 20號 —— 21 號）第一次美國的公共管理學術研討會是公共管理新范式誕生的象征性標志。 8．公共管理學的研究對象 ： 公共管理。即其要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構，功能及其與環(huán)境的關系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協調，監(jiān)控，評論等）；研究如何應用各種科學知識及方法解決，公共事物的管理問題 —— 公共管理活動，公共管理實踐。 9．公共管理學的學科特征 —— 與傳統公共行政學的區(qū)別 （ 1）研究 對象與范圍 。傳 — 局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究 公 — 擴大到其他政府機關（立 、 司）和非營利組織甚至私人部門的公共 層 面 （ 2）公 —— 更具 跨學科，綜合性 的特點 ； 傳 —— 建立在政治學基礎上，公 —— 不同學科。 （ 3）公將 研究焦點 由傳的 “ 內部取向 ” 轉為 “ 外部取向 ” ，由重視 機構 、 過程 、 程序 的 研究轉到重視 項目、結果 、 績效 研究。 （ 4）涉及大量公共行政學沒涉及的 主題 （ 公共物品，公共選擇，政府失敗 ） （ 5）公 —— 既是實證的 又 規(guī)范的 ； 傳 —— 局限規(guī)范研究。 10．公共管理學的研究途徑和方法 （ 1）經濟學途徑成為公共管理學研究（管理學途徑 、 政治學途徑 、 法學途徑）的一個重要途徑。它采用經濟學的理論假定 、 概念框架 、 分析方法及技術來看待公共管理問題。 ① 公共選擇理論： 將 “ 經濟人 ” 假說 、 交換范式和方法論個人主義 應用到 政治和公共政策領域 。作為一種公共政策的研究途徑，它 假定 ： 政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。 ② 新制度主義（新制度學派）： ； 減少交易成本 ； ，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制 ； ，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。 （ 2）方法上的突出特征 是強調跨 學科 研究途徑，提倡以問題為中心的知識產生方法。包括系統分析、比較分析、實驗分析、案例分析。 1市場經濟國家的政府管理實踐 A、在市場經濟發(fā)展的不同時期，政府干預的范圍、內容、和方式是不同的 。 （ 1） 20 世紀 30 年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經濟在一種自由放任的狀態(tài)下運行，國家 減 少干預或不干預市場運行。 奉行三個原則： 私有 財產 神圣 不可侵犯原則 、 契約原則 、 自我負責原則。 （ 2） 1929－ 1933年，西方資本主義爆發(fā)經濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“ 有效需求 ” 為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調控市場經濟的運行。 （ 3） 20 世紀 70 年代西方市場經濟國出現 “ 滯脹 ” 現象，西方新自由主義經濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發(fā)揮市場經濟的作用。 B、由于經濟發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統等方面的差別，各市場經濟國的政府公共管理模式亦不同。 （ 1）英美的市場主導模式 （ 2）歐洲或萊茵模式 （ 3）東亞的政府主導型模式。 1轉型期我國公共管理的實踐。 A、傳統的政府管理模式的弊端 （ 1）政企不分、政資不分 （ 2）機構臃腫，效率低下 （ 3）權力過于集中 （ 4）政治民主化、科學化、制度化薄弱 B、轉型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) ： （ 1）市場體制 （ 2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革 ； 轉變政府職能 （ 3）高素質、廉潔奉公的公務員隊伍 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) ： （１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統的政府管理方式阻礙市場化進程。 （２）政府管理的法制化 ―― 法律規(guī)則意識淡薄， “ 上有政策，下有對策 ” ，地方利益至上。 （ 3）公務員素質與能力（官員的市場觀念落后 ； 法律意識淡化 ； 競爭意識不強 ； 學習能力不足）。 1 行政國家 指 19世紀末， 20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、 司 法三權分立的國家權力主體關系中，行政權力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相 當 的行政裁決權，大量直接管理和介入國家社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。 第一章、公共組織理論 組織 是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互 交往 而形成的具有共同心理意識，并為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。 —— 組織目標與行為是組織的本質性特征 公共組織 ：廣義 上指 以管理社會公共事務、協調社會公共利益關系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門 組織 。 狹義 上僅指 國家機關組織。 公共組織、私人組織、第三部門的差異 （ 43頁，表 1－ 1，了解就好）。 公共組織的類型 （ 1）按 財務－會計標準 劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府機構、教育組織、健康和福利組織、 宗教組織、慈善組織、基金會。 （ 2）按 公共權力標準 分類。 A、強制型公共組織：政府部門。 根據憲法和法律的授權、依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。 如，納稅人必須接受稅務管理部門的管理 B、半強制型公共組織： 更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性是可對抗的，當事人可拒絕裁決。如， 仲裁 委員會 ―― 起訴 ； 消費者權益保障委員會 ； 各種行業(yè)協會等。 C、非強制性公共組織：非強制性與服務性。如，各種院校、社區(qū)學校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構、文化和科學技術團體、各種咨詢服務機構。 （ 3）按 權威與等級結構標準 分類。 A、 古典模型 ：建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，效率是組織追求的首要價值。專業(yè)化與協作是組織的基本要素。 特點： ① 組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域。 ② 對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現組織目標的活動。 ④ 任何上級公能有效監(jiān)督數量有限的直接下屬，存 在 “ 控制范圍 ” 。 ⑤ 行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構。 ⑥ 垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分。 B、 官僚模型 ：其基礎是馬克斯 .韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性 ―― 合法權威。認為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點： ① 基于職能專業(yè)化的勞動分工。 ② 有明確的職權等級制。 ③ 有與任職者和職責相關的規(guī)章制度。 ④ 有處理工作的程序系統。 ⑤ 人與人之間關系的非人格化。 ⑥ 雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎。 C、 第三部門行政模型 ：系統方法和權變方法的應用。 特點： ① 公共事務由多人的董事會或委員會進行管理； ② “ 代理人 ” 政府； ③ 不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同； ④ 不是孤立地處理公共事務。 公共組織的構成要素 ：組織人員、組織目標、職能范圍、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設計、支持硬件、技術與信息。 ６、管理層次和管理幅度 （ 二者在一定規(guī)模的組織內呈反比例關系 ） 管理層次 指公共組織內部縱向的等級數 管理幅度 是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數目。 A、 “ 尖形結構 ” ―― 管理層次多、管理幅度小 （１） 優(yōu)點：權力集中，分工明確，便于統一行動。 （２） 缺點：容易造成信息失真，使高層決策被 “ 走樣 ” 執(zhí)行。 B、 “ 扁形結構 ” ―― 管理層次少、管理幅度大 （１） 優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２） 缺點：相對松散，集體行動難度大。 ７、公共組織的一般結構形式 ：直線結構、職能結構、直線－職能結構、矩陣結構、旁系結構 我國政府組織的結構 （ 1）縱向結構 ： 宏觀 ―― 中央層次 ； 地方行政組織的層次 微觀 ―― 行政組織內部的工作層次關系 （ 2