【正文】 中國最大的管理資源中心 第 1 頁 共 164 頁 論我國行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則的構(gòu)建 隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對農(nóng)村的土地征用和城市房屋拆遷規(guī)?？涨埃c土地征用或者房屋拆遷唇齒相連的補(bǔ)償問題以及由此而引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會問題已經(jīng)引起各級政府和社會各界的廣泛關(guān)注。新近頒布的憲法修正案對征用補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定，為我們在新形勢下重新審視行政補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)問題提供了契機(jī)。 一、 行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)及其理論 （一） 行政補(bǔ)償及其性質(zhì) 行政補(bǔ)償是行政主體基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果而致 使公民、法人或者其他社會組織的合法財產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取? 行政補(bǔ)償制度的要件是：第一，補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家（通過政府行為實施）。第二，補(bǔ)償?shù)那疤崾?“ 公共利益 ” 需要。第三，補(bǔ)償?shù)脑瓌t是公平補(bǔ)償。第四，補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，除了財產(chǎn)補(bǔ)償外，還可以在生產(chǎn)、生活、就業(yè)等方面給予妥善的安置。第五，補(bǔ)償?shù)某绦蚴钦?dāng)法律程序。 行政補(bǔ)償?shù)膶嵸|(zhì)在于，對于因公益需要，在經(jīng)濟(jì)上蒙受特別損失的人給予補(bǔ)償，以調(diào)和私有財產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系，實現(xiàn)公平正義的理想，保 障法律秩序的安定。 對于如何界定行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)的問題，目前學(xué)界大多從行政責(zé)任的角度來論及，將其與行政賠償一起歸入到行政責(zé)任的范疇，認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種特殊的行政法責(zé) 中國最大的管理資源中心 第 2 頁 共 164 頁 任。然而，行政補(bǔ)償是由于行政主體的合法行為造成的相對人權(quán)益損失或者因相對人為社會公共利益而受到的損失所給予的補(bǔ)償，他并不以行政違法或過錯為條件。對于相對人因社會公益而受到的損失給予行政賠償?shù)?，并不以侵害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系為補(bǔ)償?shù)囊Ｓ纱丝梢?，行政補(bǔ)償?shù)囊c行政責(zé)任應(yīng)具備的違法、過錯、侵權(quán)損害、因果關(guān)系等構(gòu)成要件尊在明顯的不同。 因此，筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償是一種具體行政行為，將其歸入到行政行為的范疇更為合理。行政補(bǔ)償與行政賠償都是行政主體對相對人損失、損害給予的救濟(jì)，但二者的性質(zhì)明顯不同：（ 1）前提不同。行政補(bǔ)償是因合法的行政行為或相對認(rèn)為社會公益而受到損失的補(bǔ)償，其前提具有合法性、正當(dāng)性；而行政賠償是因行政違法或不當(dāng)，使相對人受到損害所給予的賠償，其前提具有違法性。（ 2）目的不同。行政補(bǔ)償主要是為了保障相對人的合法財產(chǎn)權(quán)而對相對人損失的合理補(bǔ)償；而行政賠償則主要是為了對行政違法侵權(quán)行為進(jìn)行懲戒。（ 3）性質(zhì)不同。行政補(bǔ)償是交換性的、替 代性的，通過合法行政行為來實現(xiàn)，屬于行政義務(wù)的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，基于違法行政行為這一前提，屬于違法責(zé)任的范疇。 （二）行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ) 行政補(bǔ)償制度的建立有其深刻的思想根源和理論基礎(chǔ)： 。自近代以來，啟蒙思想家對財產(chǎn)權(quán)的重要性給予很高的評價：認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)是人類社會發(fā)展的動力，財產(chǎn)得到了保護(hù)，自由、社會秩序以及其他一切基本價值才能得到保障。英國著名法學(xué)家布萊克斯頓在《英國法釋義》中寫道：最重要的事，法律不允許對私有財產(chǎn)進(jìn)行哪怕是最微不足道的侵犯，即使為了整個社會的普遍利益，也決不允許。在一個將公共利益或國家利益視為絕對價值而無視個人財產(chǎn)價值的國家是不可能建立行政補(bǔ)償制度的。 。國家不是神的造物，國家是一種社會契約。國家的產(chǎn)生是個人利益讓渡的結(jié)果，國家存在的基本理由就是要保障個人自由和財產(chǎn)權(quán)利不受侵害，不論這種侵害是非法的還是合法的。如果公共權(quán)力機(jī)關(guān)在 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 164 頁 實施其職能的過程中侵害了個人或者組織的合法財產(chǎn)以及合法權(quán)益，就違背了國家的宗旨，國家當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償和賠償?shù)呢?zé)任。 。公民既然是公共 權(quán)力的實際享有者，也應(yīng)當(dāng)是社會公共負(fù)擔(dān)的承擔(dān)者。根據(jù)平等觀念，這種公共負(fù)擔(dān)也應(yīng)當(dāng)是平等的。就行政補(bǔ)償而言，當(dāng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動中損害了公民的合法合法財產(chǎn)和權(quán)益，給公民造成了特定的損失的時候，如果國家與政府不予補(bǔ)償而由受侵害的公民個人負(fù)擔(dān)，這種結(jié)果同法律面前人人平等原則和公平正義的信念是格格不入的。國家既然是公共權(quán)力的執(zhí)行者，是為公共利益服務(wù)的，公民共同享有國家活動所帶來的優(yōu)惠和利益，那么，由于公共權(quán)力的行使致使某些公民私人財產(chǎn)和權(quán)益發(fā)生損害時，也應(yīng)當(dāng)由國家代表全體公民共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和賠償責(zé)任。這就 是公共負(fù)擔(dān)平等原則在行政補(bǔ)償問題上的體現(xiàn)。 （三）行政補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù) 世界上絕大多數(shù)國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對保護(hù)到相對保護(hù)的演變過程，現(xiàn)代國家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價值的同時，大多同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制。征用權(quán)作為公權(quán)力所具有的內(nèi)涵為世界各國憲法所認(rèn)可。雖然現(xiàn)代國家憲法幾乎都賦予政府強(qiáng)制征用公民私人合法財產(chǎn)的權(quán)力，但政府形式這項權(quán)力必須滿足一定的條件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要?！?公共利益 ” 是個抽象概念，應(yīng)當(dāng)確立一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)（本文擬專題加 以討論）。第二，征用的主體是 “ 國家 ” ?！吨腥A人民共和國憲法》第 13 條規(guī)定： “ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ”由此清楚地表明：征用的主體是 “ 國家 ” ，行政主體的征用權(quán)來源于法律的授權(quán)，代表國家履行行政職能。第三，征用要給予被征用人公平補(bǔ)償。行政征用是以憲法保障公民私有財產(chǎn)權(quán)這種基本權(quán)利的存在為前提對公民私有財產(chǎn)權(quán)的一種限制。因此，從法治的要求出發(fā)，當(dāng)國家要求某公民出讓某項私有財產(chǎn)和合法權(quán)益而使國家和社會受益時，國家（即政府）應(yīng)當(dāng)以保障出讓人合法權(quán)益為前提，對 財產(chǎn)的征用給予公平補(bǔ)償。 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 164 頁 法國 1789 年《人權(quán)宣言》宣布： “ 財產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)力，除非法律認(rèn)定的公共需要顯系必要時，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得手剝奪。 ” 自法國《人權(quán)宣言》以來，世界各國大都在憲法中規(guī)定了政府的征用補(bǔ)償責(zé)任。 聯(lián)邦德國基本法第 14 條第 3 項規(guī)定： “ 征收惟有因 ‘ 公共福祉 ’ 所需方得為之。征收之補(bǔ)償，以 ‘ 公平 ’ 的衡量公共及參與人利益后，決定之。關(guān)于征收額度制爭論，由普通法院審理之 ” 。 德國基本法的這項規(guī)定允許直接以法律為公益征收，但同時規(guī)定關(guān)于征收的法律本身必須包含 補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。學(xué)者將之稱之為 “ 一攬子條款 ” 或者形象地稱之為 “ 唇齒條款 ” 。首先，這一條款具有保護(hù)公民權(quán)利的功能，使公民財產(chǎn)權(quán)在被征收時，根據(jù)此規(guī)定而獲得補(bǔ)償。從而使財產(chǎn)權(quán)的存續(xù)性之保障轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)權(quán)價值之保障。其二，這一條款具有警示立法者之功能，使其在指定由征收屬性的侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的法律時，明白認(rèn)知有由國庫補(bǔ)償義務(wù)的存在。其三，這一條款還具有權(quán)限劃分的功能，用以確定立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)和預(yù)算權(quán)，使立法者得以排除執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立補(bǔ)償決定權(quán)。 1946 年公布并于 1947 年 5 月 3 日起施行的〉《日本國憲法》第 29 條第 3 款 規(guī)定：“ 因公用征收及公用限制對私人造成財產(chǎn)上的特別損失時，必須予以正當(dāng)補(bǔ)償，不允許國家或者公共團(tuán)體不予補(bǔ)償而收取私人的財產(chǎn)或者對私人的財產(chǎn)實行限制。 ” 美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定： “ 任何人不得非經(jīng)由法律正當(dāng)程序即被剝奪生命、自由和財產(chǎn)；私有財產(chǎn)不得未獲公正補(bǔ)償即遭占取。 ” 行政主體（政府）的行政征收或者行政征用的權(quán)力來源于憲法對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和范圍勘定。新近修訂的《中華人民共和國憲法》第 13 條規(guī)定： “ 公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需 要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ” 憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和范圍勘定，開辟了公民私人自治領(lǐng)域，勘定了政府公權(quán)力的范圍。 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 164 頁 二、 “ 公共利益 ” 及其判斷標(biāo)準(zhǔn) 概括地講，公共利益是指超越個人范圍，為社會全體成員或多數(shù)人所享有的利益。公共利益與私人利益是相對應(yīng)的概念，但與私人利益并不截然對立。公共利益與私人利益既具有共同性又具有獨(dú)立性。公共利益是由私人利益所組成的全社會利益，代表著共同的、長遠(yuǎn)的私人利益，公共利益是私人利益的最終價值指向， “ 公益 ” 本身可能全部或部分與 “ 私益 ” 重疊 ，這是兩者的共同性。但具體的場合下， “ 公益 ” 與 “ 私益 ” 的區(qū)分是顯而易見的， “ 私益 ” 具有相對獨(dú)立性。 “ 公共利益 ” 是個抽象概念，是主體對客體所作的價值判斷，具有主觀性，其概念抽象，內(nèi)容不明確，表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定性和 “ 受損對象 ” 的不確定性 .既然 “ 公共利益 ” 具有如此的主觀性和不確定性，所以確立一套判斷 “ 公共利益 ” 的標(biāo)準(zhǔn)就顯得特別重要。我們不妨運(yùn)用以下幾個標(biāo)準(zhǔn)來判斷： 第一，以國家的發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。國家在每一個特定的發(fā)展時期，都有其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展目標(biāo)和政策，圍繞著這一發(fā)展目標(biāo)的各項建設(shè)事 業(yè)可以認(rèn)為其具有公共利益的性質(zhì)，國家為了促進(jìn)這些目標(biāo)的實現(xiàn)而進(jìn)行的行政征用應(yīng)該被認(rèn)為是符合公共利益的。 第二，以是否屬于公益事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。因興辦公益事業(yè)而征用私人土地用于提供公共服務(wù)的屬于公共利益的范疇，如為國防建設(shè)、公共道路建設(shè)、興修水利、搶險救災(zāi)、興辦教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等目的而征用土地。 第三，以受益對象的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，公共利益應(yīng)當(dāng)是代表多數(shù)人的共同利益。這里的 “ 多數(shù)人的共同利益 ” 并不表明少數(shù)人的權(quán)益就一定不能成為公共利益，相反的，有些少數(shù)人的權(quán)益保障卻體現(xiàn)了根本的公共利益和社 會利益。例如：國家為了保護(hù)老年人的利益而進(jìn)行房屋拆遷，建造社會福利院。雖然從具體人數(shù)上看，老年人的數(shù)量屬于社會的少數(shù)，但從整體上看，老年人的利益幾乎關(guān)系到全社會所有的人。因此此舉構(gòu)成公共利益。 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 164 頁 第四，以效益大于損害為標(biāo)準(zhǔn)。以行政征用為例，行政征用的結(jié)果是公眾所受到的利益必須大于個人因行政征用而受到的損失和原本所能期望的可得利益。因此，實施行政征用時應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利益得失。只有能夠產(chǎn)生較大的公共利益且能夠合理的補(bǔ)償個人利益所受到的損害的行政征用才是真正符合公共利益的目的。 第五，以是否合乎公共目的性為標(biāo) 準(zhǔn)。一般來說，公共利益的意義是社會價值觀的現(xiàn)存體系而定，提供公共交通、公共教育、社會保障、法律援助、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和安全等公共產(chǎn)品的都被視為符合公共利益需要目的，但是，值得注意的是：公共目的性不能單從公共建設(shè)項目的一般意義上獲得，而應(yīng)該從規(guī)劃和許可建設(shè)的目的和項目實施的過程中去考察。例如，同是以建設(shè)城市高架橋為目的的房屋拆遷，一種是確實為了緩解交通擁擠狀況，改善居民生產(chǎn)、生活條件，是促進(jìn)城市發(fā)展所必需的；另一種情況則是某領(lǐng)導(dǎo)參雜由個