【正文】 1 第三章 財(cái)政支出 【 本章提要 】 財(cái)政支出又稱公共支出或政府支出，是指政府為履行其職能而支出的一切費(fèi)用的總和。中國作為獨(dú)立自主的大國，政府的財(cái)政收入既患寡又患不均，應(yīng)該尋求更有效的財(cái)政政策；財(cái)政支出幾乎每三年半翻一番，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。 財(cái)政對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的影響作用主要體現(xiàn)在財(cái)政支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能也主要是通過財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)的。因此，財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，往往反映一國政府為實(shí)現(xiàn)其職能所進(jìn)行的活動(dòng)范圍和政策選擇情況。 本章重點(diǎn)介紹 財(cái)政支出的基本理論； 財(cái)政支出的增長與控制 財(cái)政支出宏觀和微觀角度的經(jīng)濟(jì)分析 2 第一節(jié) 財(cái)政支出概述 ? 一、政府與公共物品的提供 （一）公共物品的提供方式 ? 公共財(cái)政始終是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相伴的 。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ,財(cái)政存在和發(fā)展的主要依據(jù)是滿足社會(huì)公共需要 。 ? 所以 ,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家稱財(cái)政為政府財(cái)政 、 國家財(cái)政或公共財(cái)政 。 從這個(gè)意義上理解 ,公共財(cái)政就是國家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出 ,保障國家安全和社會(huì)秩序 ,提高社會(huì)公共服務(wù)水平 ,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展 ,促進(jìn)社會(huì)公平與進(jìn)步 。 3 按照公共產(chǎn)品理論 ,整個(gè)社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類。 ? 公共產(chǎn)品是指政府為維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展所提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)。 ? 具體劃分為純公共產(chǎn)品（包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)等行政服務(wù)）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（包括高等教育和職業(yè)教育、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公益事業(yè)） 。 ? 相對(duì)于私人產(chǎn)品來講 ,純公共產(chǎn)品具有 消費(fèi)上的非排他性與供給上的非競爭性兩大特征 ,所提供的是社會(huì)最基本的和最重要的公共資源 ,其絕對(duì)量大 ,范圍相對(duì)穩(wěn)定 ,所以 ,一般難以由私人部門提供 ,純公共產(chǎn)品必須由政府通過無償征稅來提供。 4 （二）混合物品（ 準(zhǔn)公共產(chǎn)品） 的提供方式 ? 混合物品的特征是兼?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲返男再|(zhì)，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是兩種原因引起的；一是具有非競爭性又具有排他性；另一類是由外部效應(yīng)引起的。 一是具有非競爭性又具有排他性的混合物品 ? 例如，橋梁成本 具有外部效應(yīng)的第二類混合物品。 ? 例如，基本判斷是看這類混合物品的外部效應(yīng)的大小。例如基礎(chǔ)教育 5 ? 準(zhǔn)公共產(chǎn)品 介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間 ,能夠體現(xiàn)一定程度和一定范圍的所得與所費(fèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系 ,所以 ,是政府和私人共同活動(dòng)的領(lǐng)域。 ? 這就是說 ,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ,一切可以通過市場(chǎng)進(jìn)行的資源配置活動(dòng) ,都應(yīng)該通過市場(chǎng)競爭主體提供私人產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn) ,政府一般不應(yīng)介入 。 ? 政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則是作為市場(chǎng)機(jī)制失靈和市場(chǎng)缺陷的補(bǔ)充而存在的 ,其實(shí)現(xiàn)途徑是提供公共產(chǎn)品 ,滿足公共需要 。而對(duì) 高等教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施這些準(zhǔn)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ,則政府可以通過適當(dāng)收取費(fèi)用或部分推向市場(chǎng)等辦法來進(jìn)行資源優(yōu)化配置。 6 （三）公共生產(chǎn)（圖示） 公共物品 公共生產(chǎn) 私人生產(chǎn) 7 二、財(cái)政支出理論的演變（見教材 P63） ? 伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和發(fā)展起來的公共財(cái)政理論， 經(jīng)過 200 多年的不斷充實(shí)和完善 ，至今已形成了一套完整的理論體系。 ? 公共財(cái)政理論以“市場(chǎng)失效”為分析問題的出發(fā)點(diǎn)，將“公共產(chǎn)品”理論作為核心理論，從而為正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，為正確界定財(cái)政的職能范圍和活動(dòng)空間提供了理論依據(jù)。正確認(rèn)識(shí)和理解公共財(cái)政理論的實(shí)質(zhì)對(duì)指導(dǎo)我國的財(cái)政實(shí)踐具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也是我們正確吸收和借鑒其合理內(nèi)核的先決條件。 8 亞當(dāng)斯密的財(cái)政支出理論 ? (1)政府的職能和作用 ? 17世紀(jì)中葉至 18世紀(jì)中葉，西歐進(jìn)入自由資本主義初期，完全依靠市場(chǎng)自發(fā)地配置社會(huì)資源。 18世紀(jì)，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng) 斯密發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)能夠有效地配置資源。他認(rèn)為供求雙方在市場(chǎng)競爭的環(huán)境下， 每個(gè)人各自理性地追求自身的利益，不但不會(huì)造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)的混亂，相反會(huì)帶來整個(gè)經(jīng)濟(jì)的高效率。 ? 亞當(dāng) 斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色 ,政府的職能和作用主要在于保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)和人身安全 ,保護(hù)本國免受他國的侵犯和維護(hù)公共安全 ,舉辦公共工程等。因而這時(shí)財(cái)政的公共性僅局限于提供公共安全、法律秩序和國防等政治服務(wù)成本的狹窄范圍內(nèi)。 9 ? 因?yàn)椤八P算的也只是他自己的利益。在這場(chǎng)合，像在其他許多場(chǎng)合一樣，他受一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。 …… 他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益。” ? 因此， 這一時(shí)期的資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)者們反對(duì)國家干涉經(jīng)濟(jì)，主張自由競爭，由市場(chǎng)這只“看不見的手”調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 但是，亞當(dāng)斯密等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)不是一概否定，而是反對(duì)亂干預(yù)。他們認(rèn)為政府的責(zé)任是抵御外來侵犯、維護(hù)社會(huì)秩序、建設(shè)和維護(hù)某些公共事業(yè)和公共設(shè)施等，為資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。近 200年來，實(shí)行不干預(yù)和放任自由的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論， 對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展確實(shí)起到了極大的促進(jìn)作用。 10 （ 2）政府的活動(dòng)不創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，屬于非生產(chǎn)性勞動(dòng) ? 亞當(dāng) 斯密反對(duì)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù) ，要求資本主義的發(fā)展不受任何阻礙和干擾。在亞當(dāng)斯密看來，政府的活動(dòng)不創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，屬于非生產(chǎn)性勞動(dòng)。 ? 國家的財(cái)政支出是社會(huì)財(cái)富的一種虛費(fèi)，它嚴(yán)重妨礙資本的積累和國民財(cái)富的增長。 ? 斯密還指出了財(cái)政分配與國家的本質(zhì)聯(lián)系，把財(cái)政看成是國家或政府的活動(dòng)，把財(cái)政支出看作是社會(huì)的一種消費(fèi)，從而把財(cái)政確認(rèn)為是一個(gè)與國家相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)范疇。在 《 國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究 》 第五篇“論君主或國家的收入”中，亞當(dāng) 斯密比較系統(tǒng)地論述了財(cái)政收入、財(cái)政支出、稅收、公債等財(cái)政范疇，提出了稅收原則，規(guī)范了稅收分類，討論了稅收轉(zhuǎn)嫁，批判了國家公債，分析了財(cái)政收入來源和財(cái)政支出用途。 11 （ 3）亞當(dāng) 斯密的財(cái)政支出的領(lǐng)域 ? 早期國家必須為國民建造的報(bào)時(shí)鐘與邊境防御工事早已成為歷史陳跡，現(xiàn)代國家則必須為加強(qiáng)國際間政治、經(jīng)濟(jì)及文化交流而設(shè)置更多的外交機(jī)構(gòu)，派駐更多的駐外使節(jié)。 亞當(dāng) 斯密： 《 國民財(cái)富的性質(zhì)與原因的研究 》 中將財(cái)政支出的領(lǐng)域僅涉及防衛(wèi)、司法裁判、公共工程三大領(lǐng)域。 ? 斯密對(duì)政府的公共開支作出嚴(yán)格的限定，目的是明顯的，這就是讓政府嚴(yán)格緊縮公共開支的范圍與數(shù)量，以保障人民能最大限度地積累資本，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。他反復(fù)告誡人們：“總之，無論就哪一個(gè)觀點(diǎn)說，奢侈都是公眾的敵人，節(jié)儉都是社會(huì)的恩人。 12 (4)結(jié)論 ? 亞當(dāng) 斯密認(rèn)為政府管理職能的財(cái)政支出屬于非生產(chǎn)性 ， 國家官吏每增加一人 ， 物質(zhì)資料生產(chǎn)部門就減少一人 。 ? 國家財(cái)政支出每增加一英鎊 ， 物質(zhì)資料生產(chǎn)部門的資本就減少一英鎊 。 因而 ， 應(yīng)盡量縮減財(cái)政支出 ， 國家職能限于維護(hù)社會(huì)秩序和保衛(wèi)國家安全的政治職能 ， 僅起 “ 守夜人 ” 的作用 ， 進(jìn)而提出了著名的 “ 廉價(jià)政府 ” 的口號(hào) ， 主張政府應(yīng)節(jié)約開支 ， 以免多取于民 ， 妨礙私人生活和私營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營 。 13 瓦格納的財(cái)政支出理論 ? （ 1）瓦格納定律的前提 ? 瓦格納提出 非生產(chǎn)性勞動(dòng)的有用性和生產(chǎn)性。 瓦格納 認(rèn)為那些靠別人勞動(dòng)為生的官吏、法官在解決分配和需求矛盾上有積極貢獻(xiàn)， 如果沒有這批人，就不能增加社會(huì)需求，就會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)的停滯，因而這些官吏和法官等創(chuàng)造的“生產(chǎn)力”甚至比物質(zhì)生產(chǎn)者的勞動(dòng)更具有生產(chǎn)性。 14 （ 2）瓦格納定律 ? 瓦格納從財(cái)政支出的本質(zhì)特征出發(fā)探討財(cái)政規(guī)模問題，提出了著名的瓦格納定律（ Wangner39。s Law）， 即認(rèn)為一個(gè)國家政府的財(cái)政支出規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)及文化的發(fā)展 “具有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)” ? 瓦格納認(rèn)為財(cái)政支出上升趨勢(shì)的最基本的原因是工業(yè)化： ? 工業(yè)化 → 人均收入增加 → 政府活動(dòng)擴(kuò)張 → 財(cái)政支出比率提高。 ? 一方面原有的國家職能 (如國防、警察、司法等 )不斷加強(qiáng) 。 ? 另一方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又不斷出現(xiàn)新的國家職能 (如干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利等 )。 15 ? 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政支出總量具有不斷增長的變化趨勢(shì)。 19世紀(jì) 80年代德國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納在對(duì)許多國家公共支出資料進(jìn)行實(shí)證分析基礎(chǔ)上得出一著名的瓦格納法則。 ? 瓦格納法則：隨著人均收入的提高，公共部門相對(duì)規(guī)模也會(huì)提高，表現(xiàn)為財(cái)政支出占 GDP 比重呈不斷上升的趨勢(shì)。 ? 他把導(dǎo)致政府支出增長的因素歸結(jié)為 政治因素、經(jīng)濟(jì)因素。 隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，市場(chǎng)中的當(dāng)事人之間關(guān)系也愈加復(fù)雜，由此引起對(duì)商業(yè)法律和契約的需要，要求建立司法組織，這樣就需要增加政府公共支出，此為政治因素。 ? 經(jīng)濟(jì)因素是指工業(yè)發(fā)展帶來人口居住密集化，由此將產(chǎn)生外部擁擠性等問題，需要增加公共部門進(jìn)行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增長會(huì)以超過GDP 上升的比率而增長。瓦格納的公共支出理論為許多國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資料所證實(shí)。 16 (3)瓦格納法則的解釋 ? （ 1） 市場(chǎng)失靈和外部性的存在需要政府的活動(dòng)增加。瓦格納認(rèn)識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，不斷擴(kuò)張的市場(chǎng)與這些市場(chǎng)中的行為主體之間的關(guān)系更加復(fù)雜化，這需要建立司法體系和管理制度，以規(guī)范行為主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 ? （ 2） 政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)以及從事的生產(chǎn)性活動(dòng)，也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化而不斷擴(kuò)大。 因?yàn)殡S著工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不完全競爭市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更加突出，市場(chǎng)機(jī)制不可能完全有效地配置整個(gè)社會(huì)資源，需要政府對(duì)資源進(jìn)行再配置，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率。 ? （ 3） 城市化以及高居住密度會(huì)導(dǎo)致外部性和擁擠現(xiàn)象，這些都需要政府出面進(jìn)行干預(yù)和管制。 最后，教育、娛樂、文化、保健以及福利服務(wù)的需求收入彈性較大，要求政府在這些方面增加支出。這就是說，隨著人均收入的增加，人們對(duì)上述服務(wù)的需求增加得更快，政府要為此增加支出。 17 ? 1988年 1990年 1991年 1992年 1993年 ? 美 國 ? 英 國 ? 瑞 典 ? 法 國 ? 日 本 22 ? 意大利 — ? 資料來源：① 《 世界經(jīng)濟(jì)年鑒 》 1996年。② 《 中國統(tǒng)計(jì)年鑒 》 199 1997年。 (4)實(shí)證資料 六國公共支出占 GDP 比重％比較 18 (5)歸納結(jié)論 ? 瓦格納由于看到了“國家經(jīng)費(fèi)”的不可逆轉(zhuǎn)性，解除了對(duì)客觀上存在的財(cái)政支出增長趨勢(shì)的主觀限制，從而為探尋財(cái)政支出規(guī)模的客觀數(shù)量界限掃除了障礙。 ? 瓦格納研究財(cái)政支出規(guī)模的另一個(gè)進(jìn)步，是 將財(cái)政支出放在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中通盤考慮。 ? 他說到：“國家為完成生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)，需要一定量的經(jīng)濟(jì)財(cái)富。這是國家的需要，表示為國家的開支。如果我們考慮財(cái)政經(jīng)濟(jì)中國家以及其它消費(fèi)所需支出經(jīng)濟(jì)的話，那就必須籌劃國家需要中所支付的工資乃至薪俸，或直接使用于公共服務(wù)的，或?yàn)楂@得其它財(cái)貨而必須預(yù)為籌措的財(cái)貨或貨幣的部分。在整個(gè)國家需要中，這一部分特別叫作財(cái)政需要?！? 19 皮考克和