【正文】 1 第三章 財政支出 【 本章提要 】 財政支出又稱公共支出或政府支出，是指政府為履行其職能而支出的一切費用的總和。中國作為獨立自主的大國，政府的財政收入既患寡又患不均，應(yīng)該尋求更有效的財政政策；財政支出幾乎每三年半翻一番，支出遠遠大于收入。 財政對國家經(jīng)濟的影響作用主要體現(xiàn)在財政支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能也主要是通過財政支出來實現(xiàn)的。因此，財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，往往反映一國政府為實現(xiàn)其職能所進行的活動范圍和政策選擇情況。 本章重點介紹 財政支出的基本理論； 財政支出的增長與控制 財政支出宏觀和微觀角度的經(jīng)濟分析 2 第一節(jié) 財政支出概述 ? 一、政府與公共物品的提供 （一）公共物品的提供方式 ? 公共財政始終是與市場經(jīng)濟緊密相伴的 。 在市場經(jīng)濟條件下 ,財政存在和發(fā)展的主要依據(jù)是滿足社會公共需要 。 ? 所以 ,在市場經(jīng)濟國家稱財政為政府財政 、 國家財政或公共財政 。 從這個意義上理解 ,公共財政就是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份取得收入并用于政府公共活動支出 ,保障國家安全和社會秩序 ,提高社會公共服務(wù)水平 ,實現(xiàn)經(jīng)濟均衡發(fā)展 ,促進社會公平與進步 。 3 按照公共產(chǎn)品理論 ,整個社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類。 ? 公共產(chǎn)品是指政府為維持國家機器正常運轉(zhuǎn)和社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展所提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)。 ? 具體劃分為純公共產(chǎn)品（包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、科學(xué)研究和環(huán)境保護等行政服務(wù)）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（包括高等教育和職業(yè)教育、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公益事業(yè)） 。 ? 相對于私人產(chǎn)品來講 ,純公共產(chǎn)品具有 消費上的非排他性與供給上的非競爭性兩大特征 ,所提供的是社會最基本的和最重要的公共資源 ,其絕對量大 ,范圍相對穩(wěn)定 ,所以 ,一般難以由私人部門提供 ,純公共產(chǎn)品必須由政府通過無償征稅來提供。 4 （二）混合物品（ 準(zhǔn)公共產(chǎn)品） 的提供方式 ? 混合物品的特征是兼?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲返男再|(zhì)，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是兩種原因引起的；一是具有非競爭性又具有排他性；另一類是由外部效應(yīng)引起的。 一是具有非競爭性又具有排他性的混合物品 ? 例如，橋梁成本 具有外部效應(yīng)的第二類混合物品。 ? 例如，基本判斷是看這類混合物品的外部效應(yīng)的大小。例如基礎(chǔ)教育 5 ? 準(zhǔn)公共產(chǎn)品 介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間 ,能夠體現(xiàn)一定程度和一定范圍的所得與所費的對應(yīng)關(guān)系 ,所以 ,是政府和私人共同活動的領(lǐng)域。 ? 這就是說 ,在市場經(jīng)濟條件下 ,一切可以通過市場進行的資源配置活動 ,都應(yīng)該通過市場競爭主體提供私人產(chǎn)品來實現(xiàn) ,政府一般不應(yīng)介入 。 ? 政府公共經(jīng)濟活動則是作為市場機制失靈和市場缺陷的補充而存在的 ,其實現(xiàn)途徑是提供公共產(chǎn)品 ,滿足公共需要 。而對 高等教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施這些準(zhǔn)公共經(jīng)濟活動 ,則政府可以通過適當(dāng)收取費用或部分推向市場等辦法來進行資源優(yōu)化配置。 6 （三）公共生產(chǎn)（圖示） 公共物品 公共生產(chǎn) 私人生產(chǎn) 7 二、財政支出理論的演變（見教材 P63） ? 伴隨著市場經(jīng)濟產(chǎn)生和發(fā)展起來的公共財政理論， 經(jīng)過 200 多年的不斷充實和完善 ，至今已形成了一套完整的理論體系。 ? 公共財政理論以“市場失效”為分析問題的出發(fā)點，將“公共產(chǎn)品”理論作為核心理論，從而為正確處理政府與市場的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，為正確界定財政的職能范圍和活動空間提供了理論依據(jù)。正確認識和理解公共財政理論的實質(zhì)對指導(dǎo)我國的財政實踐具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實意義，同時也是我們正確吸收和借鑒其合理內(nèi)核的先決條件。 8 亞當(dāng)斯密的財政支出理論 ? (1)政府的職能和作用 ? 17世紀中葉至 18世紀中葉，西歐進入自由資本主義初期，完全依靠市場自發(fā)地配置社會資源。 18世紀，英國著名經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng) 斯密發(fā)現(xiàn)市場能夠有效地配置資源。他認為供求雙方在市場競爭的環(huán)境下， 每個人各自理性地追求自身的利益，不但不會造成整個經(jīng)濟的混亂，相反會帶來整個經(jīng)濟的高效率。 ? 亞當(dāng) 斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)派主張政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色 ,政府的職能和作用主要在于保護個人私有財產(chǎn)和人身安全 ,保護本國免受他國的侵犯和維護公共安全 ,舉辦公共工程等。因而這時財政的公共性僅局限于提供公共安全、法律秩序和國防等政治服務(wù)成本的狹窄范圍內(nèi)。 9 ? 因為“他所盤算的也只是他自己的利益。在這場合，像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。 …… 他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益?！? ? 因此， 這一時期的資產(chǎn)階級經(jīng)濟學(xué)者們反對國家干涉經(jīng)濟，主張自由競爭，由市場這只“看不見的手”調(diào)節(jié)經(jīng)濟的發(fā)展。 但是，亞當(dāng)斯密等經(jīng)濟學(xué)家對國家干預(yù)經(jīng)濟不是一概否定，而是反對亂干預(yù)。他們認為政府的責(zé)任是抵御外來侵犯、維護社會秩序、建設(shè)和維護某些公共事業(yè)和公共設(shè)施等，為資本主義經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。近 200年來，實行不干預(yù)和放任自由的傳統(tǒng)經(jīng)濟理論， 對資本主義經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展確實起到了極大的促進作用。 10 （ 2）政府的活動不創(chuàng)造物質(zhì)財富，屬于非生產(chǎn)性勞動 ? 亞當(dāng) 斯密反對國家對經(jīng)濟的干預(yù) ，要求資本主義的發(fā)展不受任何阻礙和干擾。在亞當(dāng)斯密看來，政府的活動不創(chuàng)造物質(zhì)財富，屬于非生產(chǎn)性勞動。 ? 國家的財政支出是社會財富的一種虛費，它嚴重妨礙資本的積累和國民財富的增長。 ? 斯密還指出了財政分配與國家的本質(zhì)聯(lián)系，把財政看成是國家或政府的活動，把財政支出看作是社會的一種消費，從而把財政確認為是一個與國家相聯(lián)系的經(jīng)濟范疇。在 《 國民財富的性質(zhì)和原因的研究 》 第五篇“論君主或國家的收入”中，亞當(dāng) 斯密比較系統(tǒng)地論述了財政收入、財政支出、稅收、公債等財政范疇，提出了稅收原則，規(guī)范了稅收分類，討論了稅收轉(zhuǎn)嫁，批判了國家公債，分析了財政收入來源和財政支出用途。 11 （ 3）亞當(dāng) 斯密的財政支出的領(lǐng)域 ? 早期國家必須為國民建造的報時鐘與邊境防御工事早已成為歷史陳跡，現(xiàn)代國家則必須為加強國際間政治、經(jīng)濟及文化交流而設(shè)置更多的外交機構(gòu)，派駐更多的駐外使節(jié)。 亞當(dāng) 斯密： 《 國民財富的性質(zhì)與原因的研究 》 中將財政支出的領(lǐng)域僅涉及防衛(wèi)、司法裁判、公共工程三大領(lǐng)域。 ? 斯密對政府的公共開支作出嚴格的限定，目的是明顯的，這就是讓政府嚴格緊縮公共開支的范圍與數(shù)量，以保障人民能最大限度地積累資本，加快經(jīng)濟的發(fā)展。他反復(fù)告誡人們：“總之，無論就哪一個觀點說，奢侈都是公眾的敵人，節(jié)儉都是社會的恩人。 12 (4)結(jié)論 ? 亞當(dāng) 斯密認為政府管理職能的財政支出屬于非生產(chǎn)性 ， 國家官吏每增加一人 ， 物質(zhì)資料生產(chǎn)部門就減少一人 。 ? 國家財政支出每增加一英鎊 ， 物質(zhì)資料生產(chǎn)部門的資本就減少一英鎊 。 因而 ， 應(yīng)盡量縮減財政支出 ， 國家職能限于維護社會秩序和保衛(wèi)國家安全的政治職能 ， 僅起 “ 守夜人 ” 的作用 ， 進而提出了著名的 “ 廉價政府 ” 的口號 ， 主張政府應(yīng)節(jié)約開支 ， 以免多取于民 ， 妨礙私人生活和私營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營 。 13 瓦格納的財政支出理論 ? （ 1）瓦格納定律的前提 ? 瓦格納提出 非生產(chǎn)性勞動的有用性和生產(chǎn)性。 瓦格納 認為那些靠別人勞動為生的官吏、法官在解決分配和需求矛盾上有積極貢獻， 如果沒有這批人，就不能增加社會需求，就會導(dǎo)致生產(chǎn)的停滯，因而這些官吏和法官等創(chuàng)造的“生產(chǎn)力”甚至比物質(zhì)生產(chǎn)者的勞動更具有生產(chǎn)性。 14 （ 2）瓦格納定律 ? 瓦格納從財政支出的本質(zhì)特征出發(fā)探討財政規(guī)模問題，提出了著名的瓦格納定律（ Wangner39。s Law）， 即認為一個國家政府的財政支出規(guī)模隨著經(jīng)濟及文化的發(fā)展 “具有不斷擴大的趨勢” ? 瓦格納認為財政支出上升趨勢的最基本的原因是工業(yè)化： ? 工業(yè)化 → 人均收入增加 → 政府活動擴張 → 財政支出比率提高。 ? 一方面原有的國家職能 (如國防、警察、司法等 )不斷加強 。 ? 另一方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展又不斷出現(xiàn)新的國家職能 (如干預(yù)經(jīng)濟、社會福利等 )。 15 ? 市場經(jīng)濟條件下，財政支出總量具有不斷增長的變化趨勢。 19世紀 80年代德國著名經(jīng)濟學(xué)家瓦格納在對許多國家公共支出資料進行實證分析基礎(chǔ)上得出一著名的瓦格納法則。 ? 瓦格納法則：隨著人均收入的提高，公共部門相對規(guī)模也會提高，表現(xiàn)為財政支出占 GDP 比重呈不斷上升的趨勢。 ? 他把導(dǎo)致政府支出增長的因素歸結(jié)為 政治因素、經(jīng)濟因素。 隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，市場中的當(dāng)事人之間關(guān)系也愈加復(fù)雜，由此引起對商業(yè)法律和契約的需要，要求建立司法組織，這樣就需要增加政府公共支出，此為政治因素。 ? 經(jīng)濟因素是指工業(yè)發(fā)展帶來人口居住密集化，由此將產(chǎn)生外部擁擠性等問題，需要增加公共部門進行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增長會以超過GDP 上升的比率而增長。瓦格納的公共支出理論為許多國家的經(jīng)濟發(fā)展資料所證實。 16 (3)瓦格納法則的解釋 ? （ 1） 市場失靈和外部性的存在需要政府的活動增加。瓦格納認識到，隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，不斷擴張的市場與這些市場中的行為主體之間的關(guān)系更加復(fù)雜化，這需要建立司法體系和管理制度，以規(guī)范行為主體的社會經(jīng)濟活動。 ? （ 2） 政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)以及從事的生產(chǎn)性活動，也會隨著經(jīng)濟的工業(yè)化而不斷擴大。 因為隨著工業(yè)化經(jīng)濟的發(fā)展，不完全競爭市場結(jié)構(gòu)更加突出，市場機制不可能完全有效地配置整個社會資源，需要政府對資源進行再配置，實現(xiàn)資源配置的高效率。 ? （ 3） 城市化以及高居住密度會導(dǎo)致外部性和擁擠現(xiàn)象，這些都需要政府出面進行干預(yù)和管制。 最后，教育、娛樂、文化、保健以及福利服務(wù)的需求收入彈性較大，要求政府在這些方面增加支出。這就是說，隨著人均收入的增加，人們對上述服務(wù)的需求增加得更快，政府要為此增加支出。 17 ? 1988年 1990年 1991年 1992年 1993年 ? 美 國 ? 英 國 ? 瑞 典 ? 法 國 ? 日 本 22 ? 意大利 — ? 資料來源：① 《 世界經(jīng)濟年鑒 》 1996年。② 《 中國統(tǒng)計年鑒 》 199 1997年。 (4)實證資料 六國公共支出占 GDP 比重％比較 18 (5)歸納結(jié)論 ? 瓦格納由于看到了“國家經(jīng)費”的不可逆轉(zhuǎn)性，解除了對客觀上存在的財政支出增長趨勢的主觀限制，從而為探尋財政支出規(guī)模的客觀數(shù)量界限掃除了障礙。 ? 瓦格納研究財政支出規(guī)模的另一個進步，是 將財政支出放在整個國民經(jīng)濟中通盤考慮。 ? 他說到：“國家為完成生產(chǎn)經(jīng)濟方面的任務(wù)，需要一定量的經(jīng)濟財富。這是國家的需要，表示為國家的開支。如果我們考慮財政經(jīng)濟中國家以及其它消費所需支出經(jīng)濟的話，那就必須籌劃國家需要中所支付的工資乃至薪俸，或直接使用于公共服務(wù)的，或為獲得其它財貨而必須預(yù)為籌措的財貨或貨幣的部分。在整個國家需要中，這一部分特別叫作財政需要?！? 19 皮考克和