【正文】 所占比例不能低于50%。B．征收措施為了體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性，對特困戶交費實行減、免、緩政策，由各村根據(jù)情況自行酌情減免，減免后的稅費由本村平衡消化。對家在農(nóng)村的有稅費任務的國家公務員、單位工作人員的父母、配偶、子女不交內(nèi)稅費的，村組申報后，由所在單位停薪用現(xiàn)金抵稅，結清為止。各條戰(zhàn)線、各個部門要全力支持政府稅費征收方式改革，對“欠款大戶”、外出戶要全面實行“負擔卡過關制”。農(nóng)民在沒有完成各種稅費之前，暫不得自行處理自己生產(chǎn)的糧食。具有合法糧食收購手續(xù)的單位和個人，在全鎮(zhèn)各種稅費沒完成之前，不準收購農(nóng)民抵交稅費的糧食。工商、稅務、公安、司法等部門要緊密配合通力協(xié)作，加大查處力度，確保糧食收購市場活而不亂、管而有序。農(nóng)戶以債權抵交稅費，經(jīng)審批不得突破當年上交總額的20%，不得串戶抵交稅費。秋征期間組織三個專班，一是大廳收費專班。二是干部工作專班。三是流動征收專班，由地稅分局、經(jīng)管站、財政所等單位抽調(diào)專人組成，下村督導、依法征收、突出重點，抓好征收。C．償還債務為了既保上交，又有序還債，做到上交還債兩不誤，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府決定采取以下還債途徑：完成當年稅費任務100%，返10%還債；完成95%以上的，返8%還債；完成80%以下的，不返資金還債。各村要全面清理資產(chǎn)，能拍賣則拍賣，能租賃則租賃，所得資金可以全部用于還債。1各村還債計劃必須按當年村級收入保上交、保運轉(zhuǎn)后再作安排。按有序還債的原則，年初將當年計劃償還的債權人姓名、償還金額、安排順序造冊，報“債管中心”作為鎮(zhèn)政府批準還債的參考依據(jù)。全體村組干部要以大局出發(fā)，積極支持設立債管中心，盡量減少雜音。從以上所引E鎮(zhèn)稅費征收方式改革的文件來看，E鎮(zhèn)為了在當前農(nóng)村稅費征收面臨諸多難題的情況下，將稅費征收上來，可謂將各種辦法都想到了，用這種辦法強制去收款，遲早會“點子低”鬧出惡性事件來。問題是，E鎮(zhèn)或當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不用如此辦法，根本就無法將農(nóng)民的稅費征收上來。據(jù)S縣經(jīng)管局和財政局2001年11月14日對E鎮(zhèn)稅費征收方式改革的調(diào)查，E鎮(zhèn)以上改革的最大成果是加快了稅費征收進度。截止10月30日，%。，全鎮(zhèn)其余20個村均已完成稅費征收任務。因為征收措施得力，（），而2000年E鎮(zhèn)征收費用近20萬元。因為稅費征收主要依托包村鎮(zhèn)干部，村組干部不直接收款，防止了村組截留、挪用稅費款的發(fā)生，保證了鎮(zhèn)一級的收入。問題是村級沒有收入，村均超過百萬元的村級債務不能消化。S縣經(jīng)管局在調(diào)查報告中說，由于資金不足，E鎮(zhèn)債管中心未能啟動，不能兌現(xiàn)稅費征收前的承諾，不能達到“有序還債”的目的，還會對2002年清收造成影響。此外還有兩個問題，一是雖然2001年全鎮(zhèn)有80%的村完成了稅費征收任務，但各村都有“釘子戶”拒交的情況，這些拒交的錢得由村組借貸上交或?qū)⒋逄崃艉凸餐a(chǎn)費墊付上交。這都會造成新的村級虧空，形成村級債務。更糟糕的是，2001年秋征期間，E鎮(zhèn)即發(fā)生數(shù)起包村鎮(zhèn)干部打傷農(nóng)民事件，其中至少有一起農(nóng)民因打傷引發(fā)上訪的例子。派出所也介入其中，將至少一位農(nóng)民拘留。S縣2001年9月到J市農(nóng)民負擔管理辦公室具名上訪說鄉(xiāng)村干部因征收稅費打傷村民的就有3例，這還不包括下述金牛村劉加云之妻被打傷的事。一旦人被打傷引發(fā)事端，E鎮(zhèn)稅費征收方式的改革也就會走到盡頭。我們在J市農(nóng)村調(diào)查，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在夏征秋征期間，都采用了諸如以上E鎮(zhèn)辦法中的一些或全部，只是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少將這些辦法如此明文地作為文件印發(fā)且匯編成冊。這種僅僅強化稅費征收以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)的改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在下頂上壓的艱難處境中迫不得已的“制度創(chuàng)新”，這種自發(fā)的“制度創(chuàng)新”較國家農(nóng)村稅費改革，肯定要糟糕的多。這種創(chuàng)新不僅不能解決長遠的農(nóng)村問題，而且不能解決一時的農(nóng)村問題。當然，這種創(chuàng)新是大大地違反了中央關于農(nóng)民負擔政策的。三、過程如前所述，農(nóng)村稅費改革的主要目標有二，一是減農(nóng)民負擔，二是降低征收成本。當農(nóng)民負擔很輕的時候，農(nóng)民的皇糧國稅意識使聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初的稅費征收成本很低，在1980年代，稅費征收成本并未成為困擾鄉(xiāng)村治理的問題。問題只在1980年代后期以來的整個1990年代。1988年以來農(nóng)民負擔不斷增加，交不起和不愿交稅費提留的農(nóng)民越來越多。好在1990年代前半期，糧食購銷體制未放開，以國有糧食系統(tǒng)購銷為主體的糧食收購體制，讓鄉(xiāng)村組織與糧食部門密切配合，鄉(xiāng)村組織負責催糧，而糧食部門并不與售糧農(nóng)民現(xiàn)場結算，而是與鄉(xiāng)村兩級（主要是村一級）結算，所謂“戶賣村結”?！皯糍u村結”的好處是，鄉(xiāng)村兩級向農(nóng)民收取稅費時，不必直接面對千家萬戶的農(nóng)民，從而可以降低稅費征收成本。但是糧食收購中“戶賣村結”的問題很多，特別是在農(nóng)民負擔越來越重，而鄉(xiāng)村收費越來越濫的情況下，農(nóng)民越來越不愿將糧食賣給國有糧食部門，“催糧”成本節(jié)節(jié)上升。1998年中央進行糧食購銷體制改革，同時嚴禁任何部門在農(nóng)民交售糧食時搭車收費，推行“戶賣戶結”。在J市，“戶賣戶結”并未徹底執(zhí)行，但因為糧食購銷“順價銷售”失敗，農(nóng)民很快就沖破了鄉(xiāng)村組織通過“催糧”來“派款”的圍堵，在2000年前后，鄉(xiāng)村組織終于要直接面對千家萬戶分散農(nóng)戶進行細致的、煩瑣的收款工作了。說鄉(xiāng)村組織要面對收款工作，是籠統(tǒng)的說法。鄉(xiāng)和村是不一樣的，村一級是自治組織，并無理由為鄉(xiāng)一級的收款勞神。分項來說，農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅）與農(nóng)發(fā)基金應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所征收，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也設有農(nóng)稅員。1999年我們到G縣宋河鎮(zhèn)調(diào)查，僅僅5萬多人的一個鎮(zhèn)，財政所就有40多位工作人員，想是按一個村配有一個農(nóng)稅員來安排的，農(nóng)稅當然應該由財政所收。屠宰稅和車船使用稅應該由地稅所收。雖然一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設地稅所，但都在其周邊鎮(zhèn)設有地稅所并因此地稅隸屬周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅所管轄。地稅所也是一個好單位，設立以來，都買了車，做了樓房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排使用由經(jīng)管站管理的。經(jīng)管站在1990年代也是一個大單位，特別是在1990年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站一般有10多位工作人員。至于其他集資攤派，也應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門向農(nóng)戶征收。問題在于，分散的千家萬戶的農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以應付得了的。沒有村組干部的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)來的收稅收費人員，村民理都不理。村民還可以一走了之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賠不起與每一戶農(nóng)民捉迷藏的時間。G縣2001年實行農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)民負擔大大減輕了，農(nóng)民上繳稅費的意愿也大大增強，但G縣試圖以財政所農(nóng)稅員為主體來征收稅費（兩稅及兩附加），事實證明效果不好，這是可以預見的效果。2001年A鎮(zhèn)試驗以財政所與經(jīng)管站為主體到農(nóng)村收稅，至9月底，才收上來9萬元。G縣一個鎮(zhèn)由財政所逐戶據(jù)實征收特產(chǎn)稅，一年下來，收上來3萬多元特產(chǎn)稅，花費3萬多元征收成本。在2001年進行稅費改革后農(nóng)民負擔大大減輕的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體收稅才如此效果，就可以想象此前農(nóng)村稅費征收如何離得開村組干部。無論催糧還是派款，村組干部都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離不開的基礎。因為村組干部收款比鄉(xiāng)鎮(zhèn)收款有效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就按村下達稅費任務。實際上，自聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是按村下達稅費任務的。即使是后來一再強調(diào)要據(jù)實征收的屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，一直到我們調(diào)查的2001年，仍然是按村分的任務且這個任務是只增不減的。按村下達任務的好處，可以調(diào)動村組干部收款的積極性和責任性。在J市目前階段的問題是，在村平近百萬元的債務面前，村組干部的責任性早就沒有存在的理由了，他們只有完成收款任務以得到應該歸自己報酬的積極性。實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是越來越將報酬與村組干部收款的多少掛起勾來。即使如此，村組干部也沒有能力足額收取稅費了。村組干部的公信力還受到懷疑，且有越來越多村組干部希望自己收款以后，抵以自己以前借給村中的債權從而好脫離村組干部這個苦差。這是E鎮(zhèn)搞稅費征收方式改革的背景，也是E鎮(zhèn)所謂“有序還債”的背景。無論如何，在村級債務和農(nóng)民負擔發(fā)展到今天的J市農(nóng)村，村組干部已無法足額收取農(nóng)民的稅費，就開始將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位及工作人員安排到村包村收費。早在1998年，曾集鎮(zhèn)就根據(jù)包村鎮(zhèn)干部所包村收款情況發(fā)放工資，到2001年，我們調(diào)查的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自發(fā)將曾集鎮(zhèn)的經(jīng)驗創(chuàng)造了出來。前述E鎮(zhèn)的稅費征收方式改革上也有這一條（第2條）。B鎮(zhèn)和官當鎮(zhèn)的做法更為徹底，由鎮(zhèn)直單位包村，完不成包村收款任務的，由鎮(zhèn)財政直接扣除財政下?lián)芙?jīng)費。我們2001年10月底到B鎮(zhèn)調(diào)查時，B鎮(zhèn)經(jīng)管站剛從村中收稅費搬師回營不久。經(jīng)管站有10多人收稅費半個月，期間全部吃住在村，好不容易才完成所包兩村的上繳任務。這樣的征收成本自然很高。例如E鎮(zhèn)2000年秋征成本即近20萬元，這還只是直接成本。到了2001年，雖然稅費任務仍然是下達到村的，但終究村組干部不再完全對收款負責了。麻煩在于，來與村組干部并肩收款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和鎮(zhèn)直單位，并不是那些真正應該下來找農(nóng)戶收款的人和單位。B鎮(zhèn)財政所在2000年還包了村，到2001年就未再包村，據(jù)說是因為財政所包村收款危害太大，在收不齊村里應繳款時，財政所可以用鎮(zhèn)財政經(jīng)費上繳，這個錢還是交給自己，這就達不到由鎮(zhèn)直單位包村收稅費的原始目的了。問題是，既然財政所、地稅所、經(jīng)管站不到農(nóng)村收稅，養(yǎng)著那么多人干啥！要知道，這些部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最好的部門，花錢也最多的部門。四、視點那么，農(nóng)村稅費改革到底應該如何搞？我們來看一看當前理論界和政策研究部門的幾種不同說法。從政策研究部門的主張看，他們關注的焦點限于稅費改革技術層面，其要點有五：一是實行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負擔的輕稅政策；二是有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構的調(diào)整；三是有利于實現(xiàn)農(nóng)村稅負負擔的公平、公正、公開；四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；五是簡便易行[2]。這種思路正是當前正在試點的農(nóng)村稅費改革的思路。至于技術方面如何操作，應設何種稅種，鄉(xiāng)村各占多少比重等等的爭論很多，但思路并無不同。溫鐵軍也贊同以上技術層面的改革，但他進一步提出了進行農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的思路，具體有以下4點：一是進行農(nóng)村財產(chǎn)制度改革，具體地說就是在穩(wěn)定農(nóng)村集體土地所有權，保留10%15%公地的前提下，賦予農(nóng)民永久土地使用權，同時允許各地農(nóng)村基層實行“生不增，死不減”；二是允許農(nóng)民自發(fā)組織不依托任何部門的社區(qū)合作和專業(yè)化合作組織；三是徹底實行村民自治；四是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。由各村級農(nóng)協(xié)組織民主討論決定建立更高一級的農(nóng)協(xié)組織，并由其負責協(xié)調(diào)現(xiàn)有涉農(nóng)部門職能和服務[3]。從稅費改革方面看，溫鐵軍建議的核心一是建立鄉(xiāng)公所，二是建立農(nóng)協(xié)組織。前者與徐勇的建議不謀而合，后者與秦暉的觀點相類似。溫鐵軍的思路在單純技術層面費改稅以減輕農(nóng)民負擔、規(guī)范稅費征收思路的基礎上，試圖從更為基本的方面即從鄉(xiāng)村組織功能的方面來提出解決問題的辦法。周業(yè)安提出從民主建設方面來認識農(nóng)村稅費改革的問題，他認為公共財政就是民主財政，公共財政的建設就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設。他因此認為，當前之所以基層民主可能流于形式，財政扭曲行為得不到控制，關鍵在于納稅人沒有財權。只有從落實納稅人的財權入手，才可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設真正取得實質(zhì)性進展。具體建議有四：一是在落實省級人大的地方稅和收費立法權的條件下，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的集體集資和公用事業(yè)付費方面的立法權；二是預算執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權檢查資金的用途，并對項目本身具有質(zhì)詢權和否決權；三是為防止人大代表的道德風險行為，必須改進村民直選和罷免人大代表的法定程序；四是在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的同時，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的直選，建立面對人大負責的基層政府組織[4]。程曉農(nóng)的思路也是由農(nóng)民負擔到政治體制改革的思路。他認為，制止亂攤派的命令也好，試行“費改稅”也好，都是治標不治本的臨時性安撫手段，根本解決辦法，只有減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開支數(shù)量。他說：“不久前，國內(nèi)有學者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級組織，由農(nóng)民自治，選舉鄉(xiāng)保長。這樣的建議就一個釜底抽薪的辦法。這又涉及到鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，關系到農(nóng)村政治體制的徹底改革。”他認為，削減農(nóng)村基層干部數(shù)量，實行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，就是農(nóng)村改革以來解放農(nóng)民的第二場“革命”，比土地按戶承包還要深刻得多。因為這場“革命”不僅首次觸及到基層“吃皇糧”干部的根本利益，而且可以真正按農(nóng)民的需要和可負擔能力來設定基層政府的規(guī)模、人數(shù)和功能[5]。還有一種農(nóng)村稅費改革的思路，是通過調(diào)整農(nóng)村與城市的分配制度和政策，通過調(diào)整城鄉(xiāng)居民分配關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等負擔。綜合以上思路，在如何從根本上解決農(nóng)村稅費改革問題上，有兩個方向的思考：一是溫鐵軍和徐勇等人所主張的鄉(xiāng)公所方向，一是程曉農(nóng)和周業(yè)安等人主張的民主政治特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的方向。我們更傾向于第一種方向的思考，原因是第二種思考方向不僅涉及到對當前中國現(xiàn)代化背景、中國政治體制狀況等方面的評論，而且涉及到對當前農(nóng)村特殊處境下面鄉(xiāng)村民主政治社會基礎的懷疑。具體討論如下：第一，鄉(xiāng)村民主需要一個相對寬松的外部環(huán)境，而當前農(nóng)村的外部環(huán)境，包括經(jīng)濟形勢、農(nóng)民收入、鄉(xiāng)村債務，都相當不好；第二，當前農(nóng)民的流動性及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級相當大的地域范圍，使得我們不能用靜止的想象的農(nóng)村情景來替代農(nóng)村的現(xiàn)實。換句話說，無論是人大代表的選舉，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，很可能不是農(nóng)民通過選舉約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，而是黑金政治和派系政治的興起，農(nóng)村不穩(wěn)定的經(jīng)濟條件下又增加了不確定的政治條件；第三，選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然可以抵制上面安排下來的構成當前農(nóng)民負擔罪魁禍首的升級達標工程，但也很可能在此阻斷國家向鄉(xiāng)村滲透的能力；第四，僅就鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在財政監(jiān)督上實權化是兩個可供選擇的方向，我們傾向第二個方面的選擇。尤其在市縣兩級，可以大大發(fā)揮人大代表會議對市縣政府財政監(jiān)督的決定作用。五、小結從以上討論中，我們試圖得出關于稅費改革的以下三點結論。在當前土地作為農(nóng)民生存保障基礎的