【正文】 和諧社會的重要工作。一、2005年社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，我國在城鄉(xiāng)社會救助制度改革和建設方面取得了一定的成就，已經(jīng)初步形成以城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會救濟等為基礎的社會救助框架。整體上講，我國的社會救助制度在保障困難人群的基本生活、促進社會和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但是，我國社會救助也還存在著一些突出問題，需要加速改進和完善。2004年12月29日，民政部李學舉部長在全國民政工作會議上的講話指出：2005年民政工作的主要目標之一是初步建立城鄉(xiāng)社會救助體系。要以建立城鄉(xiāng)社會救助體系為重點，完成中央和地方兩個層面的各項救助制度的建立、完善、配套和銜接，力爭90％的省份、70％的縣（市）初步建立起城鄉(xiāng)社會救助體系。要以為民辦實事、做好事、解難事為重點，將各項為民解困工作落到實處。要大力推動慈善事業(yè)發(fā)展，動員社會力量參與社會救助工作。2005年7月4日，李學舉部長在全國民政工作年中分析會議上進一步指出：社會救助體系是國家為保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列法規(guī)、制度和保證制度實施的體制、機制、組織網(wǎng)絡、物質技術條件等因素的有機整體。要針對一些領導重視程度不夠、配套制度欠缺、財力支撐不足、工作管理多頭、工作體制不順、工作機制不活、工作力量薄弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題，大力改進工作，加快推進城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助體系建設。在民政部的大力推動下，2005年社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展。上半年，各項救助資金增加，整體救助面擴大。其中，％；，％；，％；，％。農(nóng)村共有1434萬困難群眾得到了最低生活保障和社會救濟，比上年同期增長16％。截止到2005年8月，，救災、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村定期救濟支出達到173億元[1]。2005年，社會救助體系建設逐步推進。2004年，有14個?。▍^(qū)、市）以黨委、政府的名義出臺了加快社會救助體系建設的文件。在此基礎上，2005年又有一些省份出臺了相關文件，例如甘肅、內蒙等地。2005年，全國有更多的地區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，在2004年8省（市）、1206個縣（市）的基礎上，又有陜西、河北等省出臺了建立農(nóng)村低保制度的有關文件。2005年，城市低保制度進一步完善，操作規(guī)程更加細致，分類施保的地區(qū)增多。一些地區(qū)在促進低保對象就業(yè)方面作出了努力，一些地區(qū)嘗試救助低保線上的邊緣人群。例如，杭州市將所有人均年收入在低保標準100％—120％之間的困難家庭和家庭成員中有年自負醫(yī)療費4000元以上，家庭年收入減去自負醫(yī)療費后人均年收入在低保標準120％以下者，以及家庭成員中有就讀于全日制高等院校且家庭年收入減去高校學費后，人均年收入在低保標準120％以下者，全部納入幫扶救助范圍，由民政部門統(tǒng)一發(fā)放《杭州市困難家庭救助證》。2005年，災害救助更加規(guī)范。災民救助全面實行《災民救助卡》管理制度。上半年，救助災民4552萬人。根據(jù)國務院2004年審定的《自然災害救助應急預案》，民政部按照災害損失情境，將應對自然災害工作設定為四個相應等級，明確規(guī)定了應對不同等級自然災害的工作規(guī)程。2005年，城市流浪乞討人員救助管理工作逐步深化。各地在發(fā)現(xiàn)問題、總結經(jīng)驗的基礎上，積極探索改進救助管理工作。2005年，醫(yī)療救助工作進一步加強。8月份，民政部發(fā)布了“關于加快推進農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知”（民發(fā)［2005］121號），要求針對一些新情況和新問題，如各地工作進展不均衡，一些地區(qū)工作進展緩慢，醫(yī)療救助資金籌集不足，資金供需矛盾突出，一些地區(qū)在實施過程中出現(xiàn)了政策不公開、管理不規(guī)范問題等，進一步推動農(nóng)村醫(yī)療救助工作。二、2005年社會救助研究不斷深化整體上看，2005年，實際工作部門和學術界對社會救助的研究呈現(xiàn)出不斷深化的趨勢，社會救助研究正在成為研究熱點之一。從中國民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關于社會救助的論文有46篇，約占50％。在學術界，我們也可以看到大量關于社會救助的研究論文、調查報告，甚至也有專門著作出版。一些研究者從我國改革以來貧困形勢的演變出發(fā)，論證了加強社會救助制度建設的必要性和迫切性。比如，有學者認為，盡管改革以來的經(jīng)濟增長大幅度改善了居民生活，但是并沒有消除貧困。當前貧困形勢出現(xiàn)了以下特點：從社會成員普遍貧困到貧富差距迅速擴大，從絕對貧困為主到相對貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會分割性貧困到社會轉型性貧困，從暫時性貧困到持續(xù)性貧困。新的貧困形勢表明，單純靠經(jīng)濟增長是無法解決貧困問題的，必須完善與市場經(jīng)濟相對應的社會再分配體系，特別是完善社會救助體系[2]。一些研究者從落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的角度研究了社會救助的重要性，指出社會救助是保障公民權利、協(xié)調社會利益、體現(xiàn)社會公正、促進社會融合、維護社會穩(wěn)定的重要機制。一些研究者就社會救助體系的建設進行了有益的探索。比如說，有的學者將社會救助體系直接等同于社會救助的制度安排，指出“社會救助體系是在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定程序給予款物救濟與服務，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有學者不同意這個觀點，認為“社會救助體系是指支撐社會救助制度并確保其有效運行，以滿足救助對象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張和資源、制度、組織、人員、程序、技術安排，它內在地包含各項具體的社會救助制度，但決不僅僅是這些制度的總和”[2]。有很多學者對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系問題進行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。這些研究對我國社會救助制度體系建設是有重要啟示的。一些研究者對現(xiàn)行社會救助制度實踐中的新問題進行了研究，比如說城市低保制度實施中的沒有預期到的后果、城市低保標準的制定和調整、城市低保對象的就業(yè)援助對策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問題、城市救助管理制度實踐中的惡意求助問題、流浪兒童救助管理問題、農(nóng)業(yè)稅全免后對農(nóng)村社會救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問題、醫(yī)療救助的落實問題、利用保險公司和保險機制進行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問題、社會救助與慈善福利事業(yè)的結合問題，等等。這些研究無疑對改進和完善我國社會救助制度具有重要意義。一些研究者還對一些特殊對象的救助問題進行了很有價值的研究。比如說河南省民政廳楊文濤先生撰寫的“河南省艾滋遺孤救助政策分析”，就是很有分量的論文。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點及其與現(xiàn)行社會福利政策的差異，并對艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結果等方面進行了分析和評估，提出了社會福利與社會救助體系相連接的思想。一些研究者對城市農(nóng)民工的社會救助問題進行了研究，認為數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體不能納入社會救助體系是對現(xiàn)行社會救助制度的重大挑戰(zhàn)。大體上，研究者提出了社會救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會救助體系，二是建立農(nóng)民工相對獨立的社會救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會救助體系。這方面的研究還需要深化。值得注意的是，在社會救助研究中，來自美國的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來越大的影響。這個理論的代表人物是美國華盛頓大學社會發(fā)展中心主任邁克爾謝若登（Michael Sherraden）教授。該理論的核心思想集中體現(xiàn)在該教授1991年出版的《資產(chǎn)與窮人——美國的一項新型福利政策》一書中，這本書今年已經(jīng)在國內翻譯出版?！耙再Y產(chǎn)為本”的社會政策主要是相對于以前基于收入或消費而制定的社會政策而言的。這種理論認為，關注窮人的收入或消費只能改善其當前和近期的狀況，無法激勵并促使窮人自我擺脫貧困，只有幫助窮人積累具有長期和多種效應的資產(chǎn)，才能真正改善窮人的境況。目前，這種理論在一些國家和地區(qū)有所試驗，但是也引起了激烈的爭論。有些學者主張在中國應用“以資產(chǎn)為本”的理論，建立窮人的個人發(fā)展賬戶，通過國家和社會的力量，幫助窮人積累有效資產(chǎn)，從而促進窮人持續(xù)地擺脫貧困狀況。這種觀點是很有啟發(fā)性的。但是，應該注意到，它在中國真正付諸實踐還有很多障礙，需要進一步研究和試驗。三、社會救助實踐與研究的反思整體上看，我國社會救助實踐與社會救助研究密切聯(lián)系、互相促進，呈現(xiàn)出了良好的互動關系。研究者的很多問題直接來自實際工作，研究者的很多研究成果也直接服務于實際工作。但是，從進一步完善社會救助、構建和諧社會的角度出發(fā)，我們需要反思并關注目前社會救助實踐與研究中的幾個關鍵問題。第一，公民基本生存權利保障的公平性問題中華人民共和國《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。很明顯，這里的“公民”是指所有中華人民共和國的公民。然而，在實際工作中，我們對城市居民和農(nóng)村居民的權利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會保障。在一定程度上甚至可以說，農(nóng)村居民的社會保障幾近于無。即使是在公民基本生存權利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立保障公民基本生存權利的制度體系。為了促進在公民基本生存權利保障方面的公平，我們要高度重視社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。因為，社會救助制度是保障公民基本生存權利的重要制度。為了促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應當強調各級政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯誤觀念，需要加速推進城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財政上也不會增加過大的壓力。當務之急是總結經(jīng)驗，廣泛推行。第二，社會初次分配的公平性問題我們應當注意，造成目前社會分配嚴重失調、貧富差距過大、需要救助的對象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過市場競爭實現(xiàn)初次分配的不公平的一面。比如說，由于公民的勞動就業(yè)權利沒有得到充分保障，失去了通過就業(yè)實現(xiàn)自我保障的機會；比如說，在就業(yè)競爭中，勞動者的基本權利得不到有效的尊重和保障，通過就業(yè)獲得的實際收入比應得收入要低，從而導致自我保障的能力較弱；比如說，由于缺乏全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療和教育方面的公共服務，從而不能有效地保障社會成員在競爭起點上的公平，由此造成了不平等競爭，使得一些社會成員無法公平地通過市場機制獲得自己的利益；再比如說，由于公權介入市場，權錢交易現(xiàn)象嚴重以及壟斷利益的作用，導致市場競爭的失序和不公正，也妨礙了很多人通過市場競爭獲取利益。我們應當充分地認識到：作為實現(xiàn)初次分配之重要機制的市場，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場經(jīng)濟發(fā)展的跡象。這樣一種狀況加大了社會救助制度所承受的壓力。前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時候，民政部門由于所謂“應保未?！?